Эффективность государственного управления

Введение

Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

1.1. Управление, как социальное явление

1.2. Специфика государственного управления

1.3. Цели, функции и принципы государственного управления

1.4. Особенности государственного управления в Российской Федерации

Глава 2. Механизмы повышения эффективности государственного управления

2.1 Социально-политический аспект эффективности

2.2. Эффективность, как способ антикризисного существования и развития

2.3 Субъективный фактор повышения эффективности государственного управления

2.4 Информационный аспект повышения эффективности

2.5 Региональный аспект повышения эффективности

Заключение

Библиография

Введение

Реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.

Безусловно, что данная проблема является наиболее острой и фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, наш основной закон-Конституция является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.

В данном контексте напрашивается весьма резонное умозаключение, и здесь уместно перефразировать слова гениального М. Булгакова, вложенные в уста профессора Преображенского - “разруха начинается с головы!” Если рассматривать государство с точки зрения социального механизма, то данная метафора является оптимальной для оценки актуальности темы " Эффективность государственного управления".

В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г. В Атаманчук, В. Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М. Хольцер, Мэри Е. Гай, Даниэль В. Мартин. Сразу хочу оговориться, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгляд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет выявить специфику государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют на государственное управление. Таким образом, сочетание и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.

Целью данного научного исследования является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

Для достижения данной цели мною были поставлены следующие задачи:

Определить само понятие “управление”. Рассмотреть специфику государственного управления. Выявить составляющие эффективности государственного управления. Дать характеристику процесса формирования и факторам, исконно влияющим на государственное управление в Российской Федерации. Обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.

Предметом исследования является - специфика государственного управления, как фактор определяющий безкризисность существования и будущего развития Российской Федерации.

Объектом исследования является – управление, как социальное явление и государственное управление в Российской Федерации.

При разработке данной проблемы мною были использованы следующие методы: исторический, метод анализ, метод синтез.

Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

1.1 Управление, как социальное явление

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо прежде всего определить, что же такое управление?.. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.) Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. (1 с. 41) Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет.

2. Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).

3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это – критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей – участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует “господствующую волю”, а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое “вмешательство” государственной власти в социальные отношения.

Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

PAGE_BREAK--

1.2 Специфика государственного управления

Многие авторы основанием видов управления признают при-роду и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий предприниматель, собственник) (8, с. 34). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них: 1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как " структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является " распространенность государственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Термин “государственное управление” широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

1.3 Цель, функции и принципы государственного управления

Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и поиски решений по повышению производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены непроясненностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают объективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения. Нужно определиться в следующих моментах:

1. В каком направление мы движемся?

В данном контексте следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими: Определиться, какое общество мы желаем построить и действительно можем. Определить адекватность ресурсов, которыми мы располагаем и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем. Да, безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определиться в специфике нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта. Здесь следует принять во внимание огромный спектр факторов: от исторической специфики до особенностей менталитета.

2. В чем истоки преобразуемого нами общества?

Как мы видим, этот вопрос органически перекликается с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний и их целевое использование. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не востребованы. Немало от идей и принципов социализма взято и практически реализовано во многих странах. Как пример можно взять идеи «нового» курса Ф. Д Рузвельта. Значит нам нужен более глубокий и критический анализ, необходимо вычленить то, что является функциональным для развития будущего общества, а что выявило свою несостоятельность. Нам необходимо ранжировать общественные элементы, произвести селекцию элементов, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества и ни в коем случае не допускать социального антагонизма.

3. Какие действия нужно совершать в переходный период?

Этот вопрос является вполне логичным, так как достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов и в определенной мере они накладывают свой отпечаток на конечный результат. Можно говорить о большом количестве подобного рода опыта в современном обществе и рассматривать историю совершения действий по выходу из кризисного, переходного общества через призму аналогий, но данное рассмотрение теряет свою проблематику, так как потеряна специфика нашей страны, на материале которой происходит рассмотрение.

Итак, целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества. (6, с. 5)

Цели государственного управления в современной России.

Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей. Поддержание позитивной экологической обстановки. Поддержание рыночных механизмов. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание «древа целей», в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

- объективно обусловленые виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства причем важно отметить, что оно является целостным. (7 с. 18) На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т. е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции (я имею ввиду " на-силие "). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

Функции государственного управления

Функция планирования. (При этом нужно ответить на вопрос чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически важная функция.) Функция организации. (Создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат.) Функция регулирования. (Функция направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий объем деятельности.) Функция работы с персоналом. (В мировой практике данной функции уделяется все большее и большее внимание.) Функция контроля. (Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.)

К сожалению, постулат неоконсерваторов о всеобщем, пронизывающем все сферы общественной жизни рыночном регулировании в рамках нашей страны не может найти подтверждение. Здесь важно определить специфические функции государства, чтобы данные функции не ушли на откуп рыночным механизмам, а сделать так, чтобы государство определило объем данных функций на федеральном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае должна осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций - это и есть контроль в сфере рыночной экономики. К специфическим функциям я отношу: научно-техническое развитие, контроль и регулирование за сферой трудовых отношений и, естественно, финансовая система. Данные функции стоят особняком и требуют строжайшего контроля со стороны государства, так как в противном случае можно говорить об угрозе безопасности страны. То есть при их реализации необходимо учитывать все особенности развития страны, ее специфику.

Не секрет, что многие трансформации и преобразования в государственном управлении проходят хаотично и весьма субъективно. Методологически целостного подхода к государственному управлению нет и это следует признать. Мы поставлены в ситуацию, когда нет комплексного механизма в создании, трансформации структур как на федеральном, так и на местном уровне. В данном контексте необходимо поговорить о принципах государственного управления. Итак, принцип (от лат. «principium» - первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами. (8 с. 186). То есть, те закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей. Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить 3 взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта: Онтологический (этот аспект включает в себя генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают.) Гнесеологический(анализ характера принципов, языка, логики и структуры их адекватной научной интерпретации) Методологический (указывает на механизмы теоретического и практического применения принципов) Очевиден тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении. Поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционировании. Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы, требования: - Отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми Закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению.

Отражать специфику государственного управления.

Рассматривая систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области. В данной работе использована систематизация, позаимствованную из труда Г. В Атаманчука " Теория государственного управления ": Принципы государственного управления.

Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития) Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий) Организционно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными момента-ми при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий)

4. Государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.) Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны. Федеративное построение государственного управления. Целостность, рациональность, эффективность государственного управления. Единство законодательного регулирования и дифференцации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств. Прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. В данном контексте можно выделить два актора этой, так называемой, игры: это федеральный центр и региональные власти. Как мы видим, в поставленной проблеме четко прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще недавно видел панацеей от всех бед ликвидацию союзного центра.

Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.

Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления.

1.4 Особенности государственного управления в современной России

Ранее в работе был выдвинут и доказан тезис об исторической составляющей государственного управления и ее несомненном влиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая проблема исследования - это вопрос о специфике государственного управления в России и ее выражении. Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. (22 с. 64). Но данные намерения легко декларируются и далеко не легко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения оных анализ проблематики эффективного государственного управления является вряд ли возможным.

Итак, попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России 1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако, что неучет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное управление России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).

Возникает резонный вопрос: “Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной? “Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.

Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует прежде всего учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.

Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его, вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях, чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в стране; учитывать в принятии решений, в управленческой практике факторы различий в культурном наследии, в религиозных конфессиях населения, в цивилизационных критериях.

2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать раз-работку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации Как мы знаем, в недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт: С одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Здесь хотелось бы привести банальный пример. Ратуя за свободу и равенство, люди не увидели того, что имея оные, им придется отказаться от существенной доли социальной защищенности, что весьма естественно. Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности, интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового. Однако и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем, что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость отхода от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь «в первом приближении». Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Вместо управления процессами децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации.

Российская Федерация в настоящее время испытывает на себе воздействие наследия СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина «кадры» для описания персонала государственного аппарата), так и в значительной мере управленческих структур и их качеств. Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с тенденциями к коррумпированности, бюрократизации, стремлении подминать под себя и граждан, и нарождающиеся институты гражданского общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности, бесконтрольности со стороны общества; он не защищен нормативами, обеспечивающими ему «иммунитет» при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана.

Сейчас мы особо отчетливо видим, после кризиса 17 августа, что главной задачей государственного управления становится задача эффективного управления производством. Эта дата как бы стала «рубиконом» понимания.

Массовые настроения отмечены значительной долей апатии, отстраненности от политических институтов и элит. Связи правящих групп, политических партий с населением развиты слабо. Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы, манипулировать общественныммнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти. Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В то же время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества.

Ломка общественного устройства = ломке целеполагания данного общества. Возникает исконно русский вопрос: «Что делать? » Когда социалистически-коммунистические ориентиры утрачены, сколько-нибудь значимого консенсуса в общественном мнении относительно того, что следует выдвинуть в качестве их замены, нет. То же самое касается и жизненных ценностей индивида. Распространившееся увлечение коммерцией, бизнесом, а вернее сказать просто легкой наживы едва ли может претендовать в моральном аспекте на универсальность целей в российском обществе. К тому же медленный и трудный переход к рынку девальвирует его ценности, вместе с идеалами демократии. И уже все чаще и чаще слышны разговоры о «сильной руке».

Это далеко не весь перечень тех недугов, которые поразили наше общество, а точнее, перманентно присутствующих в нашей жизни уже в течении второго десятилетия.

3. Учет решения задач государственного управления в контексте общемирового аспекта. Мировой опыт дает не только и не столько знание возможных решений конкретных управленческих задач. Глобальный контекст позволяет выстраивать предлагаемые решения так, чтобы «угадать» прокладывающие себе путь во всем мире тенденции, сохранить российскую самобытность и использовать действительно оптимальные варианты решения проблем государственного управления.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Обвинения в слепом копировании той или иной модели весьма распространены и достаточно обоснованы. Методологически неверно считать возможным применение какой-либо конкретной макромодели государственного или социально-экономического устройства к иной стране, кроме той, на почве которой сложилась рассматриваемая модель: каждая из них несет на себе неповторимый отпечаток страны, ее породившей. Очевидно, что и российская модель будущего устройства будет конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной.

В этой связи мы опять возвращаемся к вопросу, поставленному в начале работы - «К чему мы движемся? ». Ответ на данный вопрос дает возможность сконцентрировать усилия на пути ре-формирования. В русле этого концепцию государственного управ-ления России следовало бы базировать на решении стратегически ключевой задачи развития общества - на рациональном использовании созданного в стране интеллектуального, технологического, хозяйственного потенциала для выхода на мировой рынок высоких технологий, завоевания там конкурентоспособных позиций, рынков сбыта. Такая стратегия предполагает подведение под современный интеллектуальный и технологический потенциал страны соответствующей информационной базы, новых технологий, без которых неизбежны отставание и проигрыш конкурентам. В свою очередь, стратегически важным представляется сохранение тех позиций, на которых строится интеллектуальный и технологический потенциал меняющейся России: инфраструктура, традиционные институты, потенциал образования, науки, техники. Здесь необходимы опережающее государственное мышление, помощь и управленческие решения в смысле политики протекционизма.

Выводы к первой главе

Государственное управление имеет свою ярко выраженную специфику. Государственное управление - это социальное управление. Система эффективного государственного управления должна обладать четко целями, функциями и принципами.

4. Неэффективность государственного управления имеет свой глубокий исторический подтекст.

5. Государственное управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Глава 2 Механизмы повышения эффективности государственного управления

2.1 Социально-политический аспект эффективности

Эффективность государственного управления, как уже отмечалось, это не чисто технологическая проблема, а проблема, имеющая исторический подтекст. То есть, неэффективное государственное управление является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей.

Понять сущность общественного строя важно, ибо это означает понять содержание, расстановку и соотношение общественных сил в стране, соотношение их интересов, суть социальных противоречий и вытекающих из этого понимания задач, стоящих перед обществом в целом (в целях его выживания и устойчивого, стабильного развития) и перед общественными политическими силами, способными решать эти задачи. В нашей политологической литературе наиболее распространены два доминирующих способа определения содержания общественного строя, у истоков которых, по общему мнению, стоят Маркс, с одной стороны, и Токвиль - с другой. Первый способ: видеть содержание, суть, корневую систему общественного строя - в экономике, в отношениях собственности. В этом случае основными “идеальными типами” современного строя выступают: общество частной собственности - “капитализм” и общество общественной собственности - “социализм” (с возможными вариациями между этими двумя основными полюсами). Различия форм политической власти, особенностей политических режимов в этой системе теоретических координат - малозначимы. На такой точке зрения стояла официальная общественная наука страны «реального социализма». И другой способ определения: видеть основу, суть общественного строя - в политике, в политической системе, в режиме власти. Исходить из “главенства политики” - как призывает Раймон Арон. И тут - свои два “идеальных типа”: “демократия” и “тоталитаризм”. В этой системе теоретических координат второстепенными и малозначащими для понимания сути общественного строя выступают отношения собственности. (9 с. 7) Реальное содержание, действительное лицо общественного строя определяется комбинацией этих двух факторов (экономики и политики, типа собственности и типа власти). Причем речь идет о факторах, не находящихся в состоянии односторонней детерминации по отношению друг к другу. Они (и их конкретное соотношение) определяются другими, более глубоко лежащими обстоятельствами (в основе их взаимодействия лежит, разумеется, некое” третье общее” - то, что, возможно, может быть обозначено как “культура”. Указанные факторы, взаимодействуя друг с другом (в разные эпохи по-разному) и определяют, в первую очередь, специфическое лицо общественного строя, характер социальных общностей и типих взаимодействия. (20 с. 81). В этой связи нам нужно проанализировать этапы становления общественного строя в нашей стране и тогда перед нами откроется сущность, специфика того, что мешает повышению эффективности государственного управления: 1.20-е годы общественный строй складывался, отлаживался, проходили испытаниете или другиеего варианты: военный коммунизм, НЭП, государственный капитализм (в той его своеобразной трактовке - когда государство “пролетарское”, а в экономике “разрешается” частная собственность, элементы рынка и капитализма), смешанная многоукладная экономическая система и т.п. К концу 20-х годов исторический выбор был сделан. 2.1930-1953г. - Это была система, с точки зрения экономической, государственно-номенклатурной собственности, и с точки зрения политической - система тоталитаризма.

3.1953-1985г. - Экономические подвижки в рамках номенклатурного рынка, так как не только занимаемое место приравнивается к количеству услуг, а происходит обмен привилегиями и благами. Экономическое изменение влекло за собой и изменение политическое: тоталитаризм смягчался, превращался в “авторитаризм” (с некоторым обособлением названных “рыночных” отношений от идеологии и политики).

4. Середина 80-х годов - сложились две “реформаторские” тенденции, которые тогда еще не отделялись друг от друга и вместе поддерживали горбачевское руководство. Это - течение “номенклатурного реформаторства” и движение реформаторства народного, демократического. Внешне, в общем виде, их требования совпадали: изменение экономических отношений, форм собственности, определявшееся как разгосударствление собственности, приватизация, рынок; и изменение политических отношений от тоталитаризма (и авторитаризма) к демократии.

5. Конец 80-х - начало 90-х годов. Здесь заключается существенный, концептуальный просчет, который стимулировал то устройство общества, когда большинство населения превратилось в социальных аутсайдеров. Реформы были необходимы, декларируемые задачи не совпали с реальностью. Е. Гайдар в своей книге «Государство и эволюция» так охарактеризовал свои реформы: «переход от бюрократического к открытому рынку», «от скрытой, номенклатурной к открытой, демократической, приватизации», «от государственно-монополистического капитализма к открытому капитализму». И в результате мы перешли от «номенклатурного» к «полудемократическому капитализму». Приватизация, что и подтверждают сейчас ее авторы, была недостаточно продумана и не учитывала специфики нашей страны. Получился вариант, когда приватизация не только не была формой преодоления «номенклатурного капитализма», но, напротив, способом его закрепления и упрочения. Она закрепила уже не просто де-факто (как это было прежде), но и де-юре громадные массивы собственности в руках номенклатуры и осуществила отчуждение подавляющего большинства населения от собственности.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную деятельность, что проецируется на всю социальную действительность.

2.2 Эффективность, как способ антикризисного существования и развития

В исследованиях, которые проводила Северо-Кавказская академия государственной службы, эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата» (27 с. 84) Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности социального управления: - степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника.

Законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления.

Реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечати реального функционирования и развития; - глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей - характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность; - авторитетность решений и действий управленческих структур и работников; - правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.

Таким образом, можно сделать печальный, но весьма честный и адекватный ситуации вывод - государственное управление в современной России является образцом невысокой эффективности. В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства». (28) Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

В этой связи представляется необходимым выявить те черты, которые наиболее сильно влияют на невысокую эффективность государственного управления и, которые могут усугубить то кризисное положение, сложившееся в России.

1. В сентябре 1997 г., выступая на первом заседании осенней сессии Совета Федерации, Президент РФ Б. Н. Ельцин сделал весьма важное заявление о необходимости «нового экономического порядка», в соответствии с которым механизм рынка и государственное регулирование работали бы слаженно. К сожалению, однако, 6 лет понадобилось для того, чтобы убедиться в неэффективности разрушительных мер и сделать очевидно вытекающий из истории нашей страны и развитых капиталистических стран вывод: "… надо повышать роль государства в экономике… От политики невмешательства решительно переходим к политике упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями и эффективностью расходования бюджетных средств. Это… возвращение государства к продуманной экономической стратегии. Теперь именно оно начинает определять основные направления экономической деятельности". (29) Хотя декларируемые намерения в 1997 году не привели к реальным действиям, тем не менее время показало правоту данного суждения и необходимость действий в данном направлении, но увы, в нашей действительности понимание, как правило приходит после.

2. Часто продолжающаяся конфронтация представительной и исполнительной властей на всех уровнях. Нередко разногласия между исполнительными и законодательными органами приходится решать в Конституционном суде РФ и в местных органах судебной власти. Здесь следует отметить многочисленное использование права вето президентом, что свидетельствует о разном понимании пути эффективного развития государственного управления, а, следовательно, и развития государства в целом.

3. Все чаще всплывает вопрос о взаимоотношениях центра и субъектов федерации, их пересмотра. Принятие Конституции РФ 1993 г. и подписание договоров между РФ и субъектами Федерации во многом ослабили внутриполитическую напряженность в сфере федерализма. Однако подписание их шло без согласия других субъектов Федерации, без учета их интересов, при недостаточной разработанности принципов разграничения полномочий и предметов ведения. В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны, эффективность деятельности федеральных и региональных органов власти и управления.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

4. Это извечные проблемы России, которые так емко и весьма четко отметил президент РФ Б. Н Ельцин в своем выступлении в Федеральном собрании. " Преступность сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом помогают нечистые на руку чиновники". (29) Проблема коррумпированности чиновников - это общемировая проблема, особо затронувшая Россию и приобретшая в России гипертрофированные размеры.

5. Данная проблема опять таки была обозначена, а, точнее, ее насущность была воспроизведена еще в 1995 году высшим должностным лицом РФ в своем послании к Федеральному собранию: " Власть в России будет эффективна только тогда, когда она станет открытой, понятной и предсказуемой, когда она научится отзываться на боли людей, когда современные технология, культура и демократические традиции власти не оставят брешей для бездарности и недобросовестности. И, наконец, когда сумеем мобилизовать гигантский потенциал российских людей и природных богатств, потенциал завоеванной нами свободы". (30 с. 15) А уже спустя два года президент констатирует усугубляющееся положение: " Главная причина неэффективности власти несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления" (31 с. 7) Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный ком проблем: (8 с. 21) - пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата.

Выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы - создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих.

Установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства.

2.3 Субъективный фактор повышения эффективности государственного управления

Обозначение данных проблем выводит нас на субъективный фактор государственного управления, то есть на людей, на персонал, который должен обеспечивать проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур.

Реформирование государственной службы РФ объективно потребовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.

Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров…

Управление персоналом государственной службы является важной основной частью государственного управления. Однако, в Конституции РФ, принятой в 1993 г., отсутствует термин “государственное управление”, что привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории.

Такие суждения нельзя признать объективными. Дух и буква таких статей Конституции предполагают активное влияние государства на экономические, политические, социально-культурные процессы. Особенно это касается органов государственной власти, их персонала, что получило юридическое выражение в принятии Федерального закона “Об основах государственной службы РФ”. (4 с. 14-15) Закон позволяет поставить работу с персоналом органов государственной власти на прочную законодательную основу и научный фундамент.

Среди двенадцати (12) принципов государственной службы, содержащихся в ст. 5 Федерального закона, к проблемам управления персоналом относится семь (7):

равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе. профессионализм и компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не надлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы. стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

С одной стороны, закон четко определил требования к чиновнику, с другой – определил права и гарантии служащего в отношениях с государством. Управление персоналом государственной службы – явление сложное и слабо изученное. Почти не выявлена его специфика и приоритетные направления в условиях демократизации общества и перехода к рынку. Управление персоналом - это внутреннее качество системы (государственной службы), основными элементами которой являются субъект – управляющий элемент (руководитель органа государственной власти и кадровая служба этого органа) и объект – управляемый элемент (персонал органа государственной власти), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации. Проблема не так проста и очевидна, как может показаться на первый взгляд.

Эффективность управления персоналом может быть обеспечена только на основе четкого определения субъектов и объектов этого воздействия, разграничения функций руководства и кадровой службы в решении кадровых вопросов, тем более преувеличение роли последнего.

Именно руководство органа государственной власти решает главные кадровые значения, утверждает состав аттестационных и конкурсных комиссий, принимает по их выводам управленческие решения, освобождает от занимаемых должностей сотрудников.

В подготовке и нормативном оформлении этих решений велика роль кадровых служб органов государственной власти, но их функции в управлении персоналом сводятся к проблемам улучшения качества персонала, его профессионального развития, подготовки, переподготовки, консультирования.

Следовательно, управление персоналом государственной службы выступает как целенаправленное упорядоченное воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемые непосредственно субъектом управления.

В серьезном научном обосновании нуждаются функции управления персоналом. Функции управления – важный элемент понятийного аппарата, теории управления. Однако различные источники дают разное их толкование. Но большинство исследователей придерживаются той точки зрения, что функции управления связаны с деятельностью и являются отражением свойств функционирующего объекта (субъекта управления), конкретной формой проявления по сущности.

Применительно к сфере управления персоналом государственной службы можно считать, что функции – это основные направления содержания управленческой деятельности органа государственной власти, его кадровой службы. Правомерно выделить функции универсальные, пригодные для любого процесса управления, и конкретные специфические функции кадровой службы, выражающие содержание ее управленческого воздействия.

К универсальным функциям относятся: планирование, организация, координация, регулирование, контроль. Именно они отражают сущность процесса управления.

К специфическим функциям кадровых служб и служб управления персоналом относятся: административная, функция прогнозирования, социальная, повышения качества служебной деятельности мотивации, информационно-аналитическая.

Специфики функции являются рабочим инструментом осуществления общих функций. Принципиально важно подчеркнуть, что специфические функции подвижны.

С изложением социально-политических условий, места и роли государства в обществе они расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.

Управление персоналом государственной службы явление многогранное. Оно одновременно выступает как система организации, как процесс, как структура.

Проблемы реформы государственной службы РФ

Анализ действующего законодательства и современных тенденций развития государственной службы в РФ позволяет сделать основные выводы относительно направлений реформы государственной службы.

1. Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, который называется “государственная служба”, во многих странах ее именуют “публичная служба” (ФРГ, Испания, Бельгия), а в некоторых – “гражданской службой”. В России употребляется термин “государственная служба”.

В царской России наряду с понятием “государственная служба” использовался термин “общественная служба” (последнюю можно было рассматривать эквивалентом “публичной службы”). Термин “государственная служба” распространен также в Англии, Ирландии.

Бывшая советская государственная служба по своим критериям и существенным признакам противоречила концепции рациональной бюрократии. Во многом она базировалась на абстрактных, следовательно, второстепенных и не важных для практики принципах. Изменение социализма и государственно-правовой ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы.

Современная государственная служба России представляет собой с юридической точки зрения правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. В этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения. Современное законодательство позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях политическом нейтралитете служащих и качественным исполнением ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.

2. Реформа государственной службы в РФ началась вместе с принятием 1990-94 гг. новых законов и других нормативных актов. На необходимость проведения реформы государственной службы ученые постоянно обращали внимание. Однако эти мероприятия осуществлялись до последнего времени без достаточно разработанного плана реформирования государственной службы, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 года одновременно с утверждением указа Президента РФ от 22 декабря 1993 года “Положения о федеральной государственной службе” (44) были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России. В научной литературе уже появились критические заметки по поводу этих тезисов. В 1992 году в специальном издании Российских кадров России были также опубликованы тезисы концепции развития государственной службы.

Авторы программы (тезисов) реформы государственной службы определили несколько этапов реформы. Однако в этих тезисах трудно увидеть конкретную цель правовой реформы и модель будущей государственной службы: реформировать старую государственную службу (с какими целями и на каких принципах?) или создавать новую (отвечающую каким требованиям?). Каковы цели правового регулирования отношений в сфере государственной службы? Очевидно, что с юридической точки зрения до сих пор не установлена цель реформы и правовая модель государственной службы в России.

Социально-политическая цель реформы, показывающая практический желаемый результат, предельно ясна: “Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой – осуществлять порядок и управление не нарушая прав и свобод граждан”.

Однако остается без ответа вопрос: какова правовая оболочка будущей государственной службы?.. Ведь трудно согласиться с такой, доминирующей в общественном сознании целью реформы как “создание небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции”.

Думается, что целью реформы является создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества, организация и деятельность которого регламентируется законодательными актами традиционного для этой сферы правового содержания.

Например, в Польше законодатели избрали путь выделения из всех государственных служащих такой категории, как чиновники. Предполагается, что другие законы будут регулировать правовой статус “простых” служащих и технического персонала занятых работой в органах публичной власти. В зависимости от выбора модели государственной службы необходимо формировать систему законодательства о государственной службе, которая должна устанавливать признаки (обязательные черты) понятия государственного служащего, виды служащих, классификации государственной должностей и критерий их замещения, вопросы прохождения службы и повышения по службе, привилегии чиновников и многое другое.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

Существовавшая в СССР и ныне действующая классификация государственных служащих (руководители, специалисты и технические исполнители) является принципиально неверной, так как она неэффективна и порождает на практике множество проблем. Ведь кроме указанных видов служащих потребовалось обоснование установления в законодательстве таких категорий служащих как “должностные лица”, “представители власти”, “ответственные работники”. На практике же этим создавались часто непреодолимые трудности. Несовершенство нынешнего законодательства о государственной службе также является причиной многих проблем в законотворческой деятельности.

Например, проект закона РФ о борьбе с коррупцией (октябрь 1991 г.) расплывчатостью и нечеткостью страдает чуть ли не каждая статья, так как в законодательстве о государственной службе основные понятия должным образом не определены.

Правовое регулирование государственных служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Ведь государственная служба как правовой институт или отрасль права (служебное право) должна обеспечить стабильное управление. Она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешении действий различных политических сил. Очевидно, что решение отдельных политических и экономических проблем во многом зависят от создания и улучшения правового механизма регулирования служебных отношений.

3. Государственная служба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются не только административно-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права: государственного, муниципального, трудового…

В связи с этим, очевидно, будет усиливаться также тенденция по выделению сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права – служебное право – со своим предметом правового регулирования, то есть как система правовых нор, регулирующая отношения в области государственной службы. Итогом реформирования государственной службы станет, очевидно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы.

Служебное право должно стать регулятором государственных служебных отношений, не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы остается много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные государственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

Чиновники – это служащие со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших политических полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.

4. Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частно-правовых) отношениях с государственными органами. (34 с. 35) Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфических государственных задач и функций, которые находятся в компетенции только Высшей категории служащих. Государственно-служебные отношения “простых” государственных служащих будут возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации – путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (например, трудовым). Начало реформе всей системы государственной службы может положить реформирование административного права, регулирующего отношения публично-правового характера. В будущем предстоит развитие и конституционно-правовых норм о государственной службе. В 1991 году в одном из проектов Конституции России содержалась глава, посвященная государственной службе. Следует отметить, что все проекты Конституции России 1991-93 гг. включали в текст статью о равном доступе граждан к государственным должностям (для поступления на государственную службу). Современный уровень конституционно-правового регулирования вопросов государственной службы является весьма не полным и страдает неопределенностью.

На основе политического консенсуса о необходимости единой федеральной государственной службы (и, следовательно, единого федерального служащего законодательства и служебного права), федеральным органам государственной власти нужно предпринять все возможное по реализации установленных в Конституции РФ полномочий с целью создания так называемого “рамочного законодательства” о государственной службе. Все субъекты РФ, основываясь на разработанных и принятых на федеральном уровне законодательных актах, будут разрабатывать и принимать собственные нормативные акты, регулирующие государственно-служебные вопрос.

Концепция реформирования государственной службы РФ определяет следующие этапы реформы:

Конституирование института федеральной государственной службы.

Установление статуса федерально-государственного служащего.

Систематизация и спецификация процесса прохождения федерально-государственной службы.

Формирование единой системы государственной службы.

Крупный специалист в области управления персоналом профессор К. С. Бельский определяет три этапа реформирования государственной службы:

Начальный этап охватывающий 1993-94 гг. должен был характеризоваться по его мнению утвержденном указами Президента РФ ряда важнейших норм правовых актов о государственной службе:

положение о федеральной государственной службе; типовых положений о государственной службе субъектов РФ и органов местного самоуправления (многие из которых к сожалению, в этот период не были приняты).

2. Основной этап охватывает 1993-97 гг. В течение этого времени реформа государственной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и на других управленческих уровнях: в аппарате управления субъектов РФ и в органах местного самоуправления 5 июля 1995 г. “Закон об основах государственной службы РФ” Российская газета 1995 г. 3 августа. (41) 3. Завершающий этап охватывает все последующее время до конца 90-х годов. Главное мероприятие на этом этапе – координация всего нормативно-уровневого материала о государственной службе, сведения всех законодательных актов в один и создание Кодекса гражданской службы, нормы которые могли бы регламентировать весь круг государственных служебных отношений в РФ.

Реформирование государственной службы до планируемых пределов – длящийся процесс, связанный (а во многом и зависимый от других обстоятельств с другими реформами со многими дополнениями и изменениями, происходящими внутри самого государства и законодательства). Серьезный государственный подход к проблемам государственной службы требует учета многих факторов управленческих, политических, экономических, правовых. Изменения, происходящие в обществе, экономике и политике, непременно будут влиять на формирование новой системы государственной службы. Реформа государственного управления и реформа государственной службы взаимосвязаны между собой. Надо учитывать дореволюционный опыт советский, международный. Реформирование государственный службы в других государствах – бывших социалистических, подтверждают, что этот процесс очень медленный.

Можно сказать, что уже сформировалась общемировая закономерность, которая выражена в том, что место государства и его позиции на мировой арене от двух взаимоопределяющих факторов - качества подготовки специалистов и условий, создаваемых для раскрытия и использования их потенциальных возможностей и способностей. Стратегическая задача государственной кадровой политики - формирование высокопрофессионального, стабильного и оптимально сбалансированного аппарата управления. Его призвание - эффективно решать задачи и выполнять функции федеральных органов.

2.4 Информационный аспект повышения эффективности государственного управления

Мировая обществоведческая мысль второй половины двадцатого столетия рассматривает все происходящее в мире в рамках парадигмы: аграрное общество индустриальное общество - информационное общество (постиндустриальное). Можно сказать, что мы живем сейчас в информационном обществе, где ценность информации трудно переоценить, а, точнее, она является одной из базисных основ, которые цементируют общество. «Кто владеет информацией, тот владеет миром» - это аксиома. Особо важное значение она приобретает в органах государственного управления, обеспечивая его рациональность и эффективность. Информационное обеспечение является базой, на которой строится управленческая деятельность государственного аппарата. Информацию здесь следует рассматривать как некую совокупность различных сообщений, сведений, данных о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях и т.д. Эти сведения, будучи собранными, систематизированными и преобразованными в пригодную для использования форму, играют в управлении исключительную роль. Информация, циркулирующая в органах государственного управления, разнородна и разнообразна. Она может относиться к внешнеполитической, экономической, социально-политической и экологической обстановке. Информация этих видов имеет самостоятельную ценность также для соответствующих региональных управленческих структур, когда они выступают как органы, принимающие решения в пределах своей компетенции. Кроме того, она служит в качестве основы для нормативных документов. Информацию в органах государственного управления можно классифицировать по разным основаниям и признакам. В литературе уже делались попытки классификации социально-управленческой информации при изучении проблем информатизации и технологизации социального пространства (Г. Атаманчук, М. Рассолов, Ю. Батурин и др.). Поскольку управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а также природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), признано, что ее следует классифицировать прежде всего в зависимости от степени соотнесения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней Информация может быть как официальная, так и неофициальная, общая и отраслевая, горизонтальная и вертикальная. При разделении информации внутри органа управления на первое место ставится информация для руководителя, на второе - для должностных лиц.

Попробуем определить главную цель государственного управления. Таковая состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить вторичную, обработанную информацию, которая служит основой для принятия управленческих решений. Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач, таких, как сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями органа управления и их работниками, подготовка к переработке, собственно переработка, предоставление органу управления в переработанном виде, обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции.

Говоря о классификации информации в органах государственного управления, целесообразно воспользоваться классификацией, данной весьма квалифицированным специалистом в области управленческой информации Т. Закупень, эксперта Департамента по вопросам СНГ Аппарата Правительства РФ. "(39) Представляется, что информацию, циркулирующую в органах государственного управления, надо классифицировать вначале на уровне структурных подразделений. Затем следует выделить и рассмотреть специфические виды социальных сведений, данных, сообщений и фактов, которые характеризуют информацию, проходящую через органы управления. Далее, основываясь на так называемых конкретных, частных классификациях, можно ставить вопрос о классификации информации на уровне всех управленческих структур.

Информацию в структурных подразделениях органа управления можно классифицировать по следующим основным признакам: функциональному назначению и характеру деятельности структурных подразделений; отношению сообщения к субъекту, управляющему структурным подразделением; типу связи структурного подразделения и внешней среды (осуществляется прямая и обратная связь по обмену информацией путем налаживания постоянных контактов, проведения пресс-конференций, брифингов, информационных встреч.) отношению к целевой функции структурного подразделения, логическому содержанию. Информация структурного подразделения может подразделяться на три самостоятельных подмножества - о субъектах органа управления, объектах его управленческого воздействия (регионах, предприятиях и организациях, гражданах) и присущих им свойствах и отношениях; физической форме представления процедурам преобразования (вероятностные, социологические, моделирующие, аналитические, вычислительные и т.д.); степени преобразования (основная, или вновь поступающая; обработанная в аналитические и прогнозные записки, теле-радио-фотоматериалы; сгруппированная в информационные еженедельники и бюллетени) Данная классификация является отнюдь не бесспорной, но представляется наиболее полной. Следует остановиться на другом важном моменте, связанным с классификацией информации - это ее необходимость. В целом классификация позволяет получать весьма ценные сведения об информации, содержащейся в структурных подразделениях госаппарата, способствует решению многих принципиальных вопросов проектирования информационной системы госуправления и анализа соответствующего обеспечения структурных подразделений. (52) Не располагая исчерпывающими данными о важнейших свойствах и характеристиках информации, нельзя оптимизировать ее, обеспечивать заданную точность, надежность и эффективность использования.

Требование к информации как к средству повышения эффективности государственного управления:

1. Информация - это стратегический ресурс. Она должна быть полной, актуальной, достоверной, охватывать весь спектр интересующих госструктуру проблем, собираться регулярно, с определенной периодичностью и в необходимых объемах.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

2. Информация должна отвечать комбинации целей, которые ставит управленческая структура, с теми средствами, которыми она намерена их добиваться. Ее качественность и достаточность позволяют госструктуре иметь перед собой действенный план, определять реальные и точные цели управленческих воздействий.

3. Систематизация, обработка, аккумулирование и экспертиза. Организацию этой работы, а также анализ поступающей информации, ее объемов, качества и актуальности можно возложить на соответствующий орган, например информационно-аналитический отдел или аналитическую группу. Такое подразделение наряду с определением результативности поступающей информации должно прогнозировать ее влияние на деятельность органа управления. Говоря о функциональных обязанностях данной службы можно выделить следующие пожелания:

отслеживание информации обобщение информации по конкретному вопросу систематизацию оценок конкретной проблемы формулирование выводов

В качестве приоритетного направления в организации данной службы должно быть правовое регулирование вопроса, касающегося ответственности за информационное обеспечение в органах государственного управления. В противном случае велика вероятность, что информация, направляемая в управленческую структуру, будет искажена. Поскольку от достоверности, своевременности и полноты информации зависит качество принимаемых решений, эти акты должны также предусматривать конкретную жесткую ответственность за предоставляемую информацию. Введение таких мер позволит существенно повысить качество информационного обеспечения и управляющего воздействия органов государственной власти.

4. Помимо официальной информационной системы должна использоваться и неформальная система. Неформальная система в отличии от формальной не связана структурными ограничениями и последовательностью отдельных операций.

5. Аксиомой является тот факт, что информация обладает только потенциальной возможностью стать полезной для пользователя. Действительная цена информации выявляется после ее использования, часто через несколько лет. Следовательно, принцип, которого придерживаются японские менеджеры, является единственно верным - не делить первичную информацию на нужную и ненужную, а собирать всю. В органах государственного управления данное умозаключение приобретает особенно глубокий смысл.

6. Среди технологических нововведений, обещающих рост производительности труда как рядовых сотрудников, так и руководящего звена, хотелось бы отметить следующее новшество - расширение возможности управления базами данных. Система управления базами данных - это пакет программ, предназначенный для того, чтобы обеспечить системный и гибкий подход к организации данных и доступ к ним. Существует технология, позволяющая накапливать данные в одной центральной базе и обеспечивать доступ сотрудников-специалистов к сведениям, относящихся к их компетенции.

К сожалению, наряду с рецептом повышения эффективности информационных потоков, возникают проблемные моменты (18 с. 120), связанные с информацией: - Некоторые виды информации с большим трудом поддаются количественной оценке (к примеру, мотивация) - Информационная система способна учитывать только формальные информационные связи (в то же время большое значение имеют неформальные контакты) - Несмотря на повышение гибкости информационных систем путем децентрализации, по-прежнему сфера их применения ограничена определенными внутренними и внешними условиями Безусловен тот факт, что информационные системы, информационные технологии могут привести к повышению производительности государственного управления. Однако, технология - это не сам успех, необходимо компетентное, энергичное, ответственное руководство. Важно оценить варианты предполагаемого использования информационной технологии с точки зрения организационной системы в целом. (2 с. 810) В свою очередь, ответственность и эффективность управления находятся в тесной связи и взаимозависимости. Ответственность - это субъектная составляющая эффективности управленческой деятельности. Фиксируя эту взаимозависимость, можно дать следующее ее определение: ответственность - это нацеленность и способность субъекта к эффективному (результативному) выполнению обязанностей и достижению целей его деятельности в соответствии с разделяемыми им общественными ценностями.

2.5 Региональный аспект повышения эффективности государственного управления

П. А. Столыпин, выступая 8 июня 1906 г. в Государственной Думе, говорил: «Власть не может считаться целью. Власть - это средство для охранения жизни, спокойствия и порядка. Поэтому, осуждая всемерно произвол и самовластие, нельзя не считать опасным безвластие правительства. Не нужно забывать, что бездействие власти ведет к анархии, что правительство не есть аппарат бессилия и искательства» (56) Перед определением механизмов повышения эффективности государственного управления следует еще раз определить критерии эффективности - это способность государственных структур на различном уровне успешно решать экономические, социальные, финансовые, организационные и другие задачи, достигать поставленных целей, согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных групп населения, действуя при этом в строго определенном правовом пространстве.

Для России, как для федеративного государства существует вполне оправданная модель развития, заключающаяся в следующем: в переходный период, в реформируемом обществе особенно нужна сильная центральная власть, располагающая надежными рычагами управления. Тем не менее, нельзя не давать себе отчет в том, что жизнедеятельность данной стадии должна быть ограничена и на смену ей должны прийти сбалансированные механизмы в модель: Мощный федеральный «центр» с его властными полномочиями и финансовыми ресурсами должен взаимодействовать с сильными регионами, способными эффективно решать самостоятельно или совместно с «центром» основные вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей. Придерживаясь такой точки зрения возникает вопрос о распределении полномочий в рамках этой модели. Здесь можно выделить 3 уровня взаимоотношений «центра» и регионов (8 с. 131):

Экономические и социальные проблемы находятся в ведении регионов. Выделяется круг проблем для совместного решения. Собственно вопросы государственной важности (оборона, внешняя политика и. т. д) находятся в ведении федерального «центра».

В контексте мировой теории управления все чаще проявляется тенденция к делегированию полномочий при общем контроле, что представляет собой весьма здравое зерно и является способом разгрузки «центра» от региональных проблем, тем самым сконцентрировавшись на проблемах стратегического значения.

Делегировать полномочия можно по следующей схеме, то есть все, что касается работы с регионом должно быть распланировано следующим образом:

Приоритетность, то есть все проекты должны быть поделены на три категории: а… Важнейшие. б. Насущные. в. Второстепенные. Структура решения вопросов. Промежуточные " летучки " (коррекция позиций). Точная дата решения вопросов. Личная ответственность в проекте.

" Раб нерадив. Не принудь господин повелением строгим к делу его - он сам не возьмется с охотой" - эта античная цитата четко отражает человеческую природу и природу управленческого воздействия. Действуя в соответствии с этой схемой, можно предположить, что взаимоотношения «центра» и регионов перейдут на качественно новый уровень, когда будет определена ответственность, рамки выполнения задач и круг ведения задачами с каждой стороны. Тогда взаимные обвинения должны перейти уже в правовое поле, которое будет регламентировать данные взаимоотношения и споры, возникающие в их ходе.

Правильно делегируя полномочия, можно создать безупречный механизм, который будет поражать своей эффективностью.

Тем не менее, нельзя говорить об универсальности данной схемы ведь между регионами существуют различия и нужно разработать таких схем с определенными нюансами пропорционально количеству регионов. Но основной мыслью в данном контексте является то, что одним из направлений повышения эффективности государственной власти в целом может стать укрепление ее региональной составляющей.

В столь непростой ситуации представляется лишь один выход из данной ситуации - укрепление экономической и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получает возможность формировать нормальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней вопросы, не выпрашивая деньги у Федерального «центра». Такие подходы могут быть реализованы на практике применительно к депрессивным регионам. Им важно дать помощь на старте, предоставить на целевой основе капитал для запуска экономики, оживления производства. Но для этого нужны хорошо проработанные программы с четко поставленными целями и задачами. С этой целью возможно придется даже структурно перегруппировать финансовые ресурсы из федерального финансового фонда поддержки регионов. Их целесообразно разделить на две составляющие: фонд текущей поддержки (дотации через систему трансфертов) и фонд развития. Сегодня дотации, идущие на удовлетворение сиюминутных потребностей регионов, доминируют. Но они кардинально не решают проблему. К тому же нередки случаи, когда эти средства используются не по назначению. Во вся-ком случае, в нашей печати постоянно сообщается о том, что деньги “не дошли” до регионов, где-то “затерялись” и многочисленные контролирующие органы начинают их искать.

Нужно предоставлять регионам не безвозвратные дотаций, а предоставлять кредиты под конкретные проекты… Для этого есть условия. Регионы располагают природными ресурсами, многие имеют развитую добывающую и перерабатывающую промышленность, владеют собственностью, имеют акции. Это означает, что кредиты есть чем материально обеспечивать. Такой порядок повысит ответственность регионов за более рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов, заинтересует их самостоятельно зарабатывать деньги, а не ждать дотаций из федерального бюджета.

Еще один ресурс, пожалуй, наиболее эффективный, если его реализовать. Превратить часть доходов населения в инвестиции. Ведь население сегодня каждый месяц покупает валюты на сумму в несколько миллиардов долларов. На эти цели расходуется примерно четверть всех доходов. То есть деньги либо не работают, либо находятся в спекулятивном секторе экономики.

Успешное экономическое и социальное развитие регионов - это центральный аспект повышения эффективности государственного управления. Именно на этой почве региональные структуры власти обретут уверенность, устойчивость и необходимую динамику. А это главные составляющие эффективности государственного управления.

Выводы ко второй главе:

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

Умеренная децентрализация. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Заключение

Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.

1. Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой.

2. Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

3. При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая ситуация, а значит, все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

Продолжение
--PAGE_BREAK--

4. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы, является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.

Конец XX столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.

Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или, как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А это возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.

С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Библиография.

Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность и эффективность. М., 1995

Эффективность государственного управления ред. С. А Батчиков и С. Ю Глазьев М., 1998 (пер. с англ.)

Государственное и муниципальное управление ред. А. Я Понамарева С-П., 1997

Чиканова Л. А Государственные служащие М., 1998

Государственное управление и государственная служба за рубежом. Ред. В. В Чубинского С-П., 1998

Атаманчук Г. В Общая теория управления М., 1994

Эффективность государственной власти и управления в современной России ред. Игнатов В. Ростов-на-Дону 1998

Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России ред. Игнатов В. Ростов-на-Дону 1998.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М. 1997.

Батанина И. А Политическое управление в регионе Тула 1997

Атаманчук Г. В. Функционирование государственного аппарата управления М., 1998

Осипов В. И Власть проблемы государственного управления Саратов 1997

Краткая философская энциклопедия. М., 1994 Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления 1999 номер 1

Оптимизация государственного управления в переходном обществе // Проблемы теории и практики управления 1997 номер 4

Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления 1998 номер 1

От чего зависит действенность государственного управления // Проблемы теории и практики управления 1996 номер 1

Аков. Р, Эмери. Ф. О целеустремленных системах. М., 1974

Управленческие информационные системы // Проблемы теории и практики управления 1996 номер 2

Стратегическая эффективность управленческих решений // Проблемы теории и практики управления. 1996 номер 5

Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. М. 1984.

Гончаров В. В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. М., 1993

Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. Ростов-на-Дону. 1997.

Коржухина Т., Сенин А. История российской государственности. М. 1995

Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть. 1997 номер 5

Скидмор М. Дж., Трапп М. К. Американская система государственного управления. М., 1993 (пер. с англ.)

Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе. М., 1991.

Игнатов В., Сулемов В., Радченко А., Ивлев А., Беклемишев Е., Огарев А., Понеделков А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону. 1994.

Российская газета 1993.11 марта. Российская газета 1997.25 сентября. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию

" О действенности государственной власти в России" М., 1995

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию " О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" М., 1997 Известия. 29 октября. 1996

Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

Юридические записки 1995 номер 2

Проблемы повышения эффективности государственной власти в России // Россия и современный мир. 1997 номер 3

Мильнер Б. З., Евенко Л. И., Рапопорт B. C. Системный подход к организации управления. М., 1983.

Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. М., 1986 (пер. с англ.)

Административно- государственное управление: Опыт Франции // Проблемы теории и практики управления 1997 номер 1

Япония: административная реформа и государственный аппарат // Проблемы теории и практики управления 1996 номер 5

Качественные аспекты информации в органах государственного управления // Проблемы теории и практики управления 1999 номер 1

Рациональный выбор в политике и управлении ред. Сморгунов Л. В С-П., 1998

М. Вебер Избранные произведения М., 1990

Аганбегян А. Г Управление и эффективность М., 1981

Тейлор Ф. У Принципы научного менеджмента М., 1991 (пер. с англ.)

Якокка Л. Карьера менеджера М., 1991 (пер. с англ.)

Управленческое консультирование ред. Милана Кубра М., 1992 (пер. с англ.)

Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. Ред. Бессонов Б. Н М., 1997

Тихомиров М. М Система информационной и интеллектуальной поддержки управленческой деятельности в структурах государственной службы. М., 1996

Токтыбеков А. А Теоретические основы механизма государственного управления. М., 1996

Тихонов Р. Е Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления М., 1994 Выпуск 6

Клепцов М. Я Принципы построения и реализации мобильной информационной системы для руководящих органов государственной власти М., 1996

Клепцов М. Я Информационные системы органов государственного управления М., 1996

Омаров А. М Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики М., 1980

Облонский А. В Человек и государственное управление М., 1987

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Система государственного и муниципального управления

на тему: Эффективность государственного и муниципального управления

Введение

1.1 Понятие эффективности управления

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

Актуальность темы курсовой работы связана с тем, что современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. . Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.

Целью курсовой работы является определение эффективности государственного и муниципального управления в России. Для этого необходимо решить следующие задачи:

Раскрыть понятие «эффективность» управления

Рассмотреть показатели и критерии эффективности управления

Рассмотреть оценку эффективности муниципального управления

Рассмотреть оценку эффективности государственного управления

1. Содержание и с ущность эффективности управления

1.1 Понятие эффективности управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин (например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и, усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления. Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффективность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, неличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные» , и, наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок». При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Г. Саймон писал, что эффективность по сути является «modus operendi организации» и часто используется как виртуальный синоним, задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно». Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности. «Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо неформальной. Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.

1.2 Содержание понятия «эффективность государственного управления»

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, так как только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками: государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти; государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства; государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности. Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п. В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов. Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно - это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может. Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты - выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект. “Общественные цели” - в конечном счете - это политически значимые цели; “результаты” - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” - экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности. Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель - соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления кака ее части. На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней - по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”. Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” -- термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства -- это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности -- принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта -- политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы -- все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему -- естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации -- один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания -- это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь -- показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (данные критерии рассмотрены в Таблице №1). Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу -- “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий -- также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель -- соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов -- тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан -- избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное -- в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это -- база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления -- это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального -- обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора”.

Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более -- с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.

эффективность государственный управление муниципальный

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне - в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем - вопросов местного значения - раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для того чтобы муниципальная власть была в состоянии реально решать вопросы местного значения, в Налоговый и Бюджетный кодекс РФ будут внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию, «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы». Долгое время на местном уровне существовал миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. Однако этого оказалось недостаточно. Второй, более стойкий и удобный миф - дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решатся. Это не так по многим причинам:

Даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Недаром Президент РФ Д. А. Медведев главной проблемой государственного и муниципального управления назвал коррупцию. По степени коррумпированности в 2008 г. России заняла 147-е место в мире;

Нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.

Надо научиться управлять:

Финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;

Инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;

Человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;

Информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая. Основное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления - это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее время в России органами государственного управления:

1. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления - это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления (см. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»). Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

2. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию.

3. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления - комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческих решений.

4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

5. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды. Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной - если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам. И в такой негативной среде поощрительные финансовые средства муниципалитеты получали в силу субъективных причин.

6. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

7. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.

8. Мы перечислили лишь первые шаги на пути к эффективной профессиональной организации местного самоуправления. Эти шаги можно критиковать за определенную незавершенность и научную недоработанность, но они сделаны, и такие инициативы государственной власти, безусловно, должны быть поддержаны и развиты научным сообществом. Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на достойный уровень жизни, предстоит внедрить еще более сложные инновации в организации местного самоуправления.

9. Самая сложная работа аналитиков на государственном уровне - это определение стандартов качества муниципальных социальных услуг и процедур их предоставления, то есть муниципальных регламентов.

Следующим шагом должен стать переход от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности - как минимально необходимых, так и лучших. Эффективность должна измеряться конкретными индикаторами, одинаковыми для всех муниципалитетов - городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности. Затем последует разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг.

Если говорить о методической поддержке государством местного самоуправления и развитии муниципальных кадров, то главной здесь является необходимость обучения муниципальных служащих принципам управления после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. Нужно объяснять, как можно добиться эффективности, обучать новым управленческим технологиям. На сегодняшний день муниципальное профессиональное образование - наиболее слабое звено в местном самоуправлении.

Если рассматривать муниципальных управленцев как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке. В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ сказано: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Управленческий резерв должен включать в себя три уровня: муниципальный, региональный и федеральный».

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага - введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Но ведь это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих.

Государственных служащих учат системно, строго в соответствии с законодательством, каждые три года сотрудники посещают курсы повышения квалификации. Обучение строится на основе федеральных и региональных образовательных стандартов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Муниципальных служащих учат по мере возможности, в силу понимания главой субъекта РФ важности обучения. Однако разовые учебные мероприятия, которые иногда в экстренном порядке организуются для обучения части муниципальных управленцев, не могут повысить качество управления.

Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных управленцев должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня. Если проанализировать существующий государственный стандарт по данной специальности, можно увидеть, что:

муниципальному управлению посвящен минимальный объем изучаемого материала; существуют учебники под названием «Государственное и муниципальное управление», в которых муниципального управления касается 1/8 часть материала (справедливости ради нужно сказать, что специфике государственного управления регионами уделяется столь же мало внимания); понятия стандарта во многом устарели и не соответствуют современной системе местного самоуправления.

Системный подход к профессиональной подготовке муниципальных управленцев означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки:

Определение и строгое соблюдение четких периодов повышения квалификации муниципальных управленцев;

Взаимосвязь обучения не только с сиюминутными, но и с перспективными задачами проведения реформы местного самоуправления;

Четкое выделение специфики муниципального управления в структуре госстандарта и формирование комплексного объема знаний и компетенций по данному направлению. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательно создан институт профессиональных управляющих местной администрацией.

Логика становления института профессиональных управляющих местной администрацией требует вслед за законодательным закреплением статуса реальных действий по формированию корпуса кадров управленцев. Должен быть создан корпус высококлассных специалистов, которые могут мобильно передвигаться по муниципальным образованиям России и участвовать в конкурсах. Запуск таких процессов горизонтальной мобильности позволил бы создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом в среде профессиональных управляющих. В итоге они смогли бы более надежно, на инновационной основе, объединить страну посредством управленческих технологий на низовом, муниципальном уровне.

С 2003 г. (с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ) по настоящее время не создано ни одной образовательной структуры по подготовке профессиональных управляющих местной администрацией. Только в Российском государственном социальном университете для студентов дневного и вечернего отделений по специальности «Государственное и муниципальное управление» второй год ведется факультативный курс «Профессиональный управляющий местной администрацией».

Реализацию качественного образовательного стандарта должна обеспечивать система высших и средних специальных учебных заведений. Для системы профессиональной подготовки необходимо отбирать талантливых и патриотически настроенных преподавателей, обучать их в России и стажировать в развитых в этом отношении странах мира.

С целью повышения уровня профессионализма местных управленцев и совершенствования организации органов местного самоуправления необходимо создать мощную инфраструктуру профессионального образования муниципального управления, которая должна включать в себя следующие звенья: Всероссийскую муниципальную академию;

структуры профессионального образования в регионах: институты, обучающие и оценочные центры; научно-исследовательские институты и лаборатории управленческих технологий по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления; консультационные центры;профессиональные ассоциации муниципальных управленцев, профессиональных управляющих местными администрациями; структуры помощи по профессиональному развитию муниципальных кадров в Ассоциации малых и средних городов России и других ассоциациях муниципальных образований.

Наладить эффективную работу муниципалитетов жизненно важно для граждан России. Оптимальные управленческие решения, принятые на государственном уровне, как и наказы населения, будут в конечном итоге исполняться (или не исполняться) местной властью. Качественно муниципальная власть сможет работать только в том случае, если она профессионально обучена и рационально организована.

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Во-первых, проблема эффективности недостаточно разработана в теории государственно-административного управления, поскольку она в основном затрагивается, когда речь идет о коммерческих предприятиях. Это создает проблемы в построении теоретической базы для проведения изменений. Во-вторых, весьма вероятны трудности непосредственного осуществления реформ государственного управления, поскольку каждая система стремится сохранить себя и использует для этого весь свой потенциал. Целью данной статьи является выявление условий повышения эффективности государственного управления в России на основе анализа ключевых элементов государственной системы с использованием наработок современной теории управления.

Подобные документы

Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики. Главные факторы, влияющие на данный показатель. Критерии эффективности государственного управления, методы и мероприятия по ее повышению, достигнутые критерии.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Методологические основы формирования системы критериев эффективности государственного управления. Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Модель повышения качества государственного управления в России.

курсовая работа , добавлен 13.04.2016


Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Понятие государственного управления, системный подход к его изучению, уровень законности. Способы оценки эффективности системы государственного управления. Особенности социально-экономического прогнозирования. Эффективность индикативного планирования.

курсовая работа , добавлен 11.10.2009


Задачи, методы и функции муниципального управления. Методологические подходы к определению его эффективности. Место муниципального управления в системе управления экономикой. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти.

курсовая работа , добавлен 10.03.2015


Сущность государственного управления. Методы государственного и муниципального управления. Особенности органичной и догоняющей модернизации, их достоинства и недостатки. Специфика модернизации государственного и муниципального управления в России.

курсовая работа , добавлен 02.01.2017


Организационная среда государственного и муниципального управления. Прямые и обратные связи. Факторы внутренней среды государственной администрации. Функционально-структурная подсистема государственного управления. Критерии распределения функций ведомств.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Теоретические вопросы кадровой политики: сущность и понятие, этапы, критерии эффективности. Основные характеристики, эффективность в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Повышение квалификации, подготовки служащих.

курсовая работа , добавлен 06.03.2016


Государственное управление: критерии эффектиности и ее понимание в истории политологии. Оценка эффективности управления в Республике Беларусь: анализ основных критериев. Способы и пути повышения эффективности рационального государственного управления.

1. Понятие эффективности государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отри-цающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельно-сти, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство ча-стных проблем реализации государственного управления можно объе-динить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях — проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления .

Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами ко-торого являются :

• - ускорение темпов научно-технического развития;
• - вы-сокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность;
• - острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках;
• - глобализация экономических связей;
• - постоянно растущая потребность в инновациях.

Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, про-блемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности госу-дарственного управления, разработкой методов повышения эффектив-ности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех, общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым пред-метом исследования отдельных научных дисциплин (например, эконо-мики общественного сектора или муниципального менеджмента). Од-нако любая наука рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения .

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей кон-кретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методо-логии.

В микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и вы-пуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости (Макконелл, Брю, Стиглщ).

В административной теории наряду с эко-номической составляющей понятия эффективности («отношение объе-мов предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходи-мых для предоставления данного объема услуг» (Эпстейн) часто выделяют также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения . Техническая эффективность обозначает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управлен-ческой организации внешним условиям .

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной па-радигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно при-обретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе мето-дологических изменений внутри организационной теории и теории го-сударственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффек-тивность » как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки (Тэйлор ). Однако такой механисти-ческий подход к концептуализации понятия эффективности предпола-гал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для дости-жения этих целей используются стандартные методы. Этот подход ока-зался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые ру-тинные операции . Простая организация с жесткой иерархической струк-турой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять рабо-ту в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера , когда стремились избежать в своих исследо-ваниях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме админист-ративной политики, базирующейся на принципах, изложенных в рабо-тах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера , акцент на эффективность рабо-ты аппарата государственного управления является решающим. Эффек-тивность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках :

• - отделении адми-нистрирования от политики;
• - признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» (Тэйлор);
• - признание бюрократической организации как наиболее эффек-тивной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо пря-мо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организа-ций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке ве-ков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желатель-ность, не достаточна. Демократия должна быть состоятельной, способ-ной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государствен-ная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» (Уалдо).

В середине ХХ века задача административной теории состояла в том, чтобы определить, «каким об-разом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно » (Саймон). Такой подход определял главными инструментами изменения в организациях (и соответственно инст-рументами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персо-нала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сужая базу для непредсказуемых, случайных дей-ствий индивидов, директивный способ управления , по мнению привер-женцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осу-ществлялся с помощью простых показателей в системе затрат/выпуска . Однако именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти все-гда остается за бортом исследований.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагива-лись психологический, социальный и политический аспекты эффектив-ности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традицион-ных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследова-телей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась .

Постепенно противоречия идеальных бю-рократических моделей и реальной управленческой практики , а значит, противоречия между предписываемыми и реальными результатами дея-тельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы , включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.
Потребность человеческих отношений отвергла механистическое по-нимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эф-фективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, оп-ределяемое по ряду критериев :

• - степени удовлетворения персонала ор-ганизации своей работой и ее результатами;
• - уровню текучести кадров в организации;
• - мотивации персонала и др.

В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процеду-ры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложив-шимися в коллективе .

Иными словами, в исследование феномена эф-фективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндиви-дуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов .

Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие-рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) приве-ло к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельно-сти сложноорганизованных систем . И здесь приходится полностью со-гласиться с М. Крозье , который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов , неправомерность актуализации лишь од-ной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо не-формальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического под-ходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным , постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моде-лям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психоло-гизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений .

Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффек-тивного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: «классической школой», кибернетическим подходом и синергетическим подходом .

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответст-венно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализа-ции. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется при-способлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою органи-зационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
3. Креативный тип организационной системы характеризуется ак-тивной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили так-же и новые условия эффективности :

Необходимость отказа от искусственного навязывания направ-лений развития сложноорганизованных систем;

Актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за-ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);

Определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследо-вания качественного распределения управленческого воздействия (кон-фигурации административного воздействия);

Признание множественности потенциальных сценариев разви-тия сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффек-тивного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);

Ускоренный качественный рост системы определяется включе-нием механизмов положительной обратной связи, приводящим к «ре-жимам с обострением».

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

1. Социальная эффективность государственного управления

Проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принци-пов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более слож-ной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного произ-водства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутстви-ем универсального и объективного оценочного механизма работы сис-темы государственного управления . В частном секторе таковым явля-ются цены , устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответст-венно ее прибыль .

В системе государственного управления , как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разра-ботка стандартов измерения эффективности . Иными словами, деятель-ность государства оценивается исходя из выработанной им же оценоч-ной шкалы и методов измерения . При этом открываются широкие воз-можности для извращения или подмены общественных целей и интере-сов целями и интересами самой бюрократической системы.

В конце 1980-х годов в странах Запада предпринимались неоднократные попытки внедрения рыночных механизмов оценки и измерения эффективности в сферу государственного и муниципального управления . Однако внедре-ние построенных на основе «неоклассической исследовательской про-граммы» организационных моделей и методов оценки эффективности их работы привело к провалам в социальной сфере , что в конечном сче-те негативно отразилось на функционировании экономики и политиче-ской системы большинства западных государств. Экспансия государст-ва с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и оче-видными прорехами в социальной политике . Отсюда наиболее актуаль-ной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управ-ления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности . Это доказывает рас-тущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе проявля-ется тенденция говорить о «социальной экономии » и «социальной эф-фективности », противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере го-сударственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуа-лизацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управлен-ческих решений.

В западной и, в особенности, в англоязычной литера-туре по вопросам административно-государственного управления поня-тие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и произ-водительности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от механического значения эффективности. Любые жесткие или механистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хорошая администра-ция не является «холодно механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой действительной эффективности, которая не была бы также и социальной ». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объ-ектом административной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества , и потому количественные и механистические методы измерения не ис-черпывают всей полноты проблемы .

Французский исследователь Анисе ле Пор , критикуя бюрократию и традиционный подход к анализу государственного управления, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ произ-водства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффек-тивности».

Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпретиру-ют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государствен-ного управления. Уже сам термин «социальная эффективность» , по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управле-ния, гуманизировать образ управленческой организации . Однако такой подход не предоставляет нам сущностных характеристик феномена со-циальной эффективности и, пожалуй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффек-тивность».

Другой подход к интерпретации социальной эффективности , также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распре-делением общественных благ . Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия. Критический под-ход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического меха-низма его коррекции, актуализировал значение социальной эффектив-ности как более справедливого распределения благ . Однако такой под-ход также представляется не вполне правомерным, поскольку импли-цитно содержит в себе противоречие между максимизацией обществен-ного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного обра-зования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью , требующей достижения оптимального раз-мещения ресурсов . Таким образом, проявляется определенное напряже-ние между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность» . Он заключается в следующем противопоставлении : эффективность «бюро» versus социальная эффек-тивность и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках . Вкратце изложим его суть. Государст-венная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выго-ды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов кон-кретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей». Социальная эффективность в данном случае определяется как раз-ница между произведенным данной организацией общественным про-дуктом и затратами общества на ее содержание . Безусловно, такая трак-товка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмот-рена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу: «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух ме-ханизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность».

Социальная эффективность — это функция минимизации трансакционных издержек . Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий . Поэтому подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» стро-ится на следующих основных предпосылках :

Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности , форму-лировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;

Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства , определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» (Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997); при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количе-ственном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократиче-ского аппарата, армии, полиции и т.д.), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;

Ключевым способом повышения потенциала государства и со-ответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и пра-вил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода . (В этом случае нас интересует влияние на эффек-тивность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансакционных издержек. Со-ответственно, чем выше социальная эффективность, тем меньше затра-ты общества на трансакционные издержки (издержки обмена). Для со-временных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансак-ционных издержек стоит достаточно остро, так как их рост определяет-ся ростом сложности контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особен-ности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных из-держек определяется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая информаци-онная система и т.д.)

Данное определение имеет по крайней мере три преимущества .

Во-первых , оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зави-симости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д.

Во-вторых , оно в значительной степени позволяет избежать идеологиче-ской окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным фор-мам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим.

В-третьих , оно одинаково применимо к оценке управления как в част-ном, так и в общественном секторах.

Изменение акцентов в административно-государственном управле-нии с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективно-сти административно-государственного управления :

Уровня удовлетво-рения граждан предоставляемыми услугами;

Уровня доверия к цен-тральному правительству и местной администрации;

Степени вовлече-ния в процесс принятия решений и т.д.

Это, в свою очередь, потребова-ло изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.

Таким образом, исследование эффективности государственного управления как в России, так и за ру-бежом складывается в конце XX в. как самостоятельное научное на-правление , в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций :

признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности;

необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на со-циально-политические;

признание за последними более высокого по-тенциала развития;

необходимость концептуализации понятия «соци-альная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

3. Виды эффективности государственного управления

Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой . Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.

Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «производительность», «результативность», «качество», «эффективность ». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом . При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.

Государственное управление , направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления.

Между результативностью и эффективностью нельзя ставить знак равенства. Если о результативности государственного управления можно судить по достижению поставленных целей, как главного результата управленческих действий, то эффективность требует ответа на вопрос: «Ценой каких затрат получен данный результат? ». Однако при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.

При оценке результативности государственного управления , главным критерием оценки которого является достижение поставленных целей , важным моментом является характер поставленных целей . Здесь всегда должен присутствовать вопрос: «Достижима ли поставленная цель и каковы сроки ее достижения?».

Вместе с этим, сколь сложной является система государственного управления, столь же и не менее сложным является определение эффективности государственного управления, выделение критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.

Понятие «эффективность » происходит от латинского слова «effictions», что означает действительный, созидательный . По мере развития науки его содержание все более обогащалось и применительно к современному этапу развития эффективность рассматривается как результативность, чаще всего представленная как соотношение полученного результата и затрат, связанных с его получением .

Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов . Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.

Применительно к системе государственного управления эффективность (в широком смысле) следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так побочные объективно возникающие результаты . И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления , то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления . И здесь очень важно отделить получаемые результаты и последствия, как следствие государственного управления, от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.

Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой . Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления .

Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства .

Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны , а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления :

- экономическую , отражающую эффективность проводимой государством экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений (экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций, государственного сектора экономики и т.д.);

- социальную , позволяющую определить эффективность социальной политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной эффективности государственного управления - повышение качества и уровня жизни человека .

- экологическую , связанную с использованием окружающей среды, реализацией природоохранных мер;

- внешнеэкономическую , отражающую взаимовыгодное экономическое сотрудничество с государствами на международной арене, в международном разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.

Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.

Можно выделить и другие виды эффективности , но все они, по сути, связаны с функциями государства , т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления . Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами .

В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности . Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности . Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.

В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих : технической эффективности и экономической эффективности .

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом общественных интересов . Техническая эффективность

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов .

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления , ее собственную деятельность. Техническая эффективность отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества . Она связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами . Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.

Главное требование к государственному управлению экономикой - повышение эффективности производства , которое выступает важнейшей качественной характеристикой производства , отражающая уровень развития производственных сил и степень обеспечения потребностей общества .

Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях : на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных предпринимательских проектов .

При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих : экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных сил.

При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании - не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производительный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.

4. Критерии и показатели эффективности государственного управления

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели , отражающие результат управления и полученный эффект . Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимозависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход .

Критерии , выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности . Они бывают количественные и качественные .

Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости , с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.

При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей : ВВП, ВНП и НД - их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности. Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.

Важнейшими группами показателей являются следующие группы:

1) Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД . При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых , сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых , их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.

2) Отраслевая структура национальной экономики . Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям . При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.

3) Производство основных видов продукции на душу населения . Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).

4) Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня жизни используются показатели:

Потребительская корзина,

Прожиточный минимум,

Средняя продолжительность жизни,

Уровень образования населения,

Потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании,

Уровень квалификации трудовых ресурсов,

Численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения,

Доля расходов на образование в ВВП;

Показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.).

В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов : долголетия, образованности и уровня жизни . Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни - реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 - min, а 1 - max . Если ИРЧП равен 0,5 и меньше - он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 - средний и от 0,8 до 1 - высокий.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны , прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов . К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.

Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:

- производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);

- фондоотдача ;

- материалоемкость ВВП , производимых товаров и услуг.

Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.

Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.

Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий - эффективность использования предметов труда.

Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП .

Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.

Металлоемкость - это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно .

Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы . Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества . Эти критерии, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.

Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты. При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления .

5. Оценка эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств :

Невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного управления;

Порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;

Снижение доверия к управлению, его общественному престижу.

Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности , ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.

Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценки эффективности государственного управления . Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.

Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного управления и его результатов . Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.

В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно :

Целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

Целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);

Объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;

Общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;

Возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.

На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям :

Оценка процесса выполнения;

Оценка результатов;

Оценка последствий;

Оценка экономической эффективности.

При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы :

Научные исследования;

Традиционные формы оценки.

Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.

При проведении научных исследований применяются:

Социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);

Наблюдения (открытые и скрытые);

Экспертные оценки;

Моделирование;

Формирование контрольных групп;

Проведение экспериментов и др.

Ввиду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.

Наиболее распространенный метод , который используется при оценке эффективности управления, является метод сравнений . При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период . Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическими или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.

Следует отметить, что оценку эффективности государственного управления делают разные общественные институты : гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры . Из всех способов оценки следует выделить следующие:

- отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности;

- общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей . Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно , из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;

Оценку эффективности государственного управления отражают средствами массовой информации , которые по своей сути призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;

- обращения граждан , содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав т.п., что в определенной мере также позволяют судить об эффективности государственного управления, обнаружить недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.

Неоклассическая исследовательская программа (неоклассическая теория) — широко распространенный в экономике и политической экономии термин, обозначающий научное направление, базирующееся на следующих методологических предпосылках: индивиды рациональны и обладают всей полнотой информации в момент совершения выбора, рынок совершенно конкурентен. Таким образом, неоклассическая теория ориентируется прежде всего на изучение того, каким образом индивиды максимизируют свою полезность, а организации — прибыль.

Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.

В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» .

Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п. 2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:

· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;

· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства .

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.

В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.

Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты .

Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.

«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.

В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.

Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления .

В научной литературе разработано несколько подходов к проблеме повышения эффективности государственного управления. К основным из этих подходов могут быть отнесены следующие .

• 1. Концепция лидерства. Представители данного подхода увязывают эффективность государственного управления с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки, выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.
• 2. Теория веберовской рациональной бюрократии. Эта теория требует, чтобы административная бюрократия была отделена от политики, имела иерархическую структуру, функциональную специализацию, четкие правила работы и должностные инструкции, отделение от собственности, что создаст необходимые предпосылки для эффективной работы.
• 3. Теория жизненных циклов. Основная идея этой школы состоит в том, чтобы показать зависимость эффективной работы государственных ведомств от влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации.
• 4. Концепция профессионализма. Данная концепция ставит эффективную деятельность государственных и муниципальных органов в прямую зависимость от наличия карьерных (профессиональных) чиновников, хорошо обученных, имеющих большой опыт работы, которые руководствуются своей основной миссией - служение государству и обществу, а сами ведомства имеют определенный уровень автономии и ориентированы на решение главных, общенациональных задач и проблем.
• 5. Концепция экономической ответственности. Концепция основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности работы, связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
• 6. Теория общественной экологии. Относительно новая теория, которая доказывает, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности государственной администрации управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

Очевидно, что все эти теории и концепции сосредотачивают основное внимание на одном из аспектов эффективности государственного управления. Видимо, более правильно вести речь о создании модели эффективного государственного управления. И для этого потребуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных, экономических мер.

Первое, что необходимо сделать российским гражданам, политическим организациям (находящимся у власти или стремящимся к ней), профессионалам-управленцам (чиновникам и менеджерам), собственникам, состоит в осознании того, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Исторический опыт показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей) субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести.

Достичь этой цели невозможно без создания рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих. Существующая система отбора и продвижения государственных чиновников нс в состоянии привлекать в массовом масштабе наиболее подготовленных и талантливых россиян на государственную службу.

Следует также учитывать то обстоятельство, что наиболее подготовленным и талантливым представителям народа за их труд необходимо адекватно платить. Вот что по этой проблеме сказал Ги Брабан, Президент Международного Института административных наук: «Слишком низкая оплата груда государственных служащих таит в себе две опасности. Одна из них (и это характерно и для Москвы, и для Парижа, и для Мехико) - отток лучших кадров в частный сектор. Вторая опасность - коррупция, которая однозначно присутствует там, где служащие, контролирующие граждан или предприятия, получают гораздо меньше, чем контролируемые ими лица» . Как подчеркивают специалисты: «Дешевая администрация - самое дорогостоящее управление в мире. Можно сэкономить деньги на управленческом персонале, на техническом оснащении административных органов, но за такую экономию

государству приходится платить втридорога» .

Но затраты на повышение зарплаты чиновникам должны быть пропорциональны результатам их деятельности. Платить управленцам надо не за процесс, а именно за результат труда, устанавливая зарплату в определенной пропорции от минимальной или средней зарплаты по стране или подведомственной территории.

Кроме того, России необходимо взять на вооружение опыт развитых стран, где постоянно разрабатываются и реализуются программы совершенствования государственного аппарата, создаются для этих целей различные структуры в виде министерств, управлений, агентств и т. д. В развитых странах почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный совершенствованию государственной службы.

Эффективное государственное управление невозможно без долгосрочной стратегии социально-экономического, политико-правового и духовно-нравственного развития страны, ее приоритетов, рациональных механизмов решения стоящих задач.

Эффективную модель государственного управления может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и не подверженное манипулированию, осознающее существо имеющихся проблем в государственном управлении и видящее рациональные пути их решения.

Повышение эффективности государственного управления требует изменений в философии государственного управления. Субъектам государственного управления необходимо четко представлять, что происходит внутри самой управляемой системы, между управляемой системой и ее внешней средой, чем занимаются органы государственного управления.

В современных условиях от субъектов государственного управления требуется четкое видение перспективных путей развития государства и общества. Выдающиеся результаты достигаются путем использования благоприятных возможностей, а не путем решения проблем. При решении проблем можно надеяться только на восстановление прежнего состояния или на устранение ограничений в достижении результата. Для получения выдающихся результатов ресурсы должны быть направлены на использование благоприятных возможностей, а не на решение проблем. Главное не то, как осуществлять управление, а то, как определить перспективные цели и концентрировать на них ресурсы и силы. Концентрация - ключ к реальным социально-экономическим результатам. Сегодня ни один принцип эффективности не нарушается с таким постоянством, как принцип концентрации. Это характерно и для деятельности органов государственной власти. Они, как правило, пытаются сделать всего понемногу.

Для устойчивого развития государства одной компетентности государственных служащих недостаточно, лидирующее положение - вот что приводит к устойчивому развитию государства.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих состоит в обеспечении ими достижения общественно значимых целей, связанных с потребностями и интересами народа в возможно короткий срок при наименьших затратах экономических, финансовых, трудовых, природных и других ресурсов. Или, точнее, эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих определяется не тем, сколько сделано, а тем все ли сделано, что нужно для нормальной жизни большинства народа.

Статистические и социологические данные свидетельствуют о низкой эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих современной России. В этой связи для повышения эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих требуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных и экономических мер.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих в решающей степени зависит от качества политического руководства страны, его политического сознания и ответственности, способности к лидерству.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

• 1. Сравните понятия «эффективность государственного управления», имеющиеся в научной и учебной литературе.
• 2. Какие показатели используются для оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления?
• 3. Какие факторы влияют на эффективность государственного управления?
• 4. Сформулируйте основные направления повышения эффективности государственного управления.
• 5. Проанализируйте философские подходы к эффективному государственному управления.

• Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие. СПб., 2004. С. 288-289.
• Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежныйопыт. Вып. 13. М., 1996. С. 26.ш Там же. С. 21.