МИХАИЛ ДЕЛЯГИН
доктор экономических наук, директор Института проблем глобализации
(Россия)

Ресурс развития России - не государство, а его оздоровление
Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его работы
Главная причина недееспособности центрального управления - всеобщая безответственность

Наша главная беда, на мой взгляд, - катастрофическое состояние системы государственного управления. Важнейшая функция государства - целеполагание - практически полностью отсутствует, а проблема организации управления не воспринимается в принципе.

Я считаю, что ресурсом развития РФ сегодня является не государство как таковое, а его оздоровление. Возможно ли это без разрушительных политических потрясений - покажет будущее, но очевидно, что государство может оздоровиться не само по себе, безотносительно конкретных целей и задач, а лишь в ходе установления стабильных правил современной рыночной экономики.

Кризис государственного управления

Последние 10 лет в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство. Порой оно создает их прямо - как системный финансовый 1995-1998 гг., чаще - бездействием, как дефолт, бензиновый и подступающий зерновой кризисы.

Среди конкретных причин недееспособности государства обычно называют низкие зарплаты чиновников. Это неверно. Денег на данные цели тратят достаточно: так, в первой половине 1999 г. только федеральный бюджет выделил на государственное управление 5,3 млрд руб. - 79,8% бюджетных проектировок. Это больше, чем расходы на суды, здравоохранение, космос, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, науку, сельское хозяйство или охрану окружающей среды.

Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность привела к тому, что в правительстве одна и та же работа может выполняться трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума даже не имеет положения о своем аппарате.

Кризис усугубляется отсутствием стратегии. Как следствие, на одном из этапов развития (а точнее - деградации) аппарату, призванному уточнять уже принятые решения, придали функции их выработки. Некомпетентность привела к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная причина недееспособности государства - всеобщая безответственность. Ее корни, по моему мнению, лежат не на ведомственном и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.

Для исправления такого положения прежде всего необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти. Так, естественными функциями президента являются стратегия, безопасность, внешняя политика, государственное строительство, кризисы и представительство. Остальное - дело парламента и правительства. Без необходимых полномочий они в принципе не могут стать ответственными.

Как конкретно надо менять права президента - тема отдельного обсуждения. Видимо правительство должно формироваться коалицией партий, набравших на выборах более 50% голосов. Президент, конечно, может отправить его в отставку, но заниматься новым правительством будет та же коалиция. Президент назначает и снимает только силовых министров; остальное - во власти премьера. Наконец, президент может распустить Госдуму, но Конституционный суд должен подтвердить это решение.

Еще один момент. Сегодня по Конституции каждый субъект Федерации фактически равноправен ей в целом, а это признак конфедерации. Такое положение недопустимо, так как в условиях выборности глав субъектов Федерации они освобождаются от всякой ответственности.

Здесь, как и на федеральном уровне, безответственность транслируется вниз по властной вертикали. Недостатки госуправления в большинстве регионов превосходят аналогичные явления в центре. Косвенно это отражается в том, что доля расходов на него в региональных бюджетах в 3 раза превышает аналогичный показатель федерального бюджета (соответственно 6 и 2%).

На мой взгляд, Конституция должна предусматривать механизмы реализации федеральных законов в случае попыток их нарушения властями на местах - вплоть до смены этих властей. Она должна описывать отношения федерального центра и субъекта не менее тщательно, чем отношения президента, правительства и парламента.

Основные задачи государства

Итак, для нормализации положения следует в первую очередь провести реформу управления . Государству нужно взять на себя регулирование тех сфер человеческой деятельности, в которых рынок невозможен или недостаточно эффективен. При этом важнейшей функцией госрегулирования должно быть выращивание рыночных институтов и поощрение самоорганизации.

Главное сегодня - переориентация усилий с уменьшения вмешательства государства в экономику на рыночный рост эффективности этого вмешательства . Государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно, активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

В настоящее время российская система управления столь либеральна и настолько не соответствует высокой монополизации экономики , что любой разумный шаг будет и шагом к административным мерам. Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества).

Основные направления реформы системы государственного управления

Повышение эффективности деятельности государства - главный фактор, определяющий будущее России. Следовательно, это - важнейшая стратегическая задача. Особенно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает страну сменить стратегию развития и начать опираться преимущественно на внутренние ресурсы. При этом, на мой взгляд, необходимо оздать встроенный механизм перманентного совершенствования системы госуправления .

Сегодняшний момент благоприятен для ее реформирования, так как:

Разложение аппарата госуправления зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;

Ослабленность и пассивность аппарата существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов.

Принципиальное значение имеет замена в необходимых масштабах прямого, административного управления косвенным, рыночным. Основной целью государства станет формирование стабильных правил рыночной экономики.

В целом все необходимые меры можно разделить на три основные группы: приносящие немедленный результат, способные принести результат в течение полугода-года, приносящие результат в течение более длительного срока. Такое деление определяется практическими соображениями, так как силы, которым предстоит реализовывать эти меры, будут исходить из политических задач соответствующих периодов: выборов в Государственную Думу, выборов президента, подготовки к выборам следующих лет.

Меры, способные принести
немедленный результат

1. Установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего уже действующим и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии , а при повторном в течение года внесении - к обязательному увольнению.

2. Обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного контрольного управления президента.

3. Провести комплексную ревизию систем обслуживания аппарата госуправления и прекращение связанного с ним излишнего бюджетного финансирования.

4. Осуществить единое комплексное государственное регулирование в отношении аффилированных лиц и структур.

5. Провести ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития в России, осуществляемых на кредитной основе.

в течение полугода-года

К этой категории относятся действия, связанные с исполнением поручения президента (1996 г.) по разработке программы государственного строительства в Российской Федерации. Данная программа должна в сжатом, понятном и привлекательном виде излагать направления и механизмы повышения эффективности российского государства.

Ее цель - установить долгосрочные ориентиры развития государственной системы управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование последней - не только самостоятельная, но и наиболее выгодная и важная для общества сфера деятельности государства . Побочная задача - вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.

1. Цели государства : зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой правдивую, понятную каждому декларацию, излагающую суть неформального общественного договора: что государство реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги.

2. Основные принципы государственного строительства : каким образом и какими инструментами государство будет добиваться достижения перечисленных в п.1 целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом .

3. Цель нынешнего этапа государственного строительства - исправление недостатков государства, которые реально можно устранитьсегодня.

4. Механизм достижения поставленной цели, на мой взгляд, должен использовать все позитивное, что можно взять из отечественной и зарубежной практики (в частности из опыта США, где реформа госуправления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто, а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов).

Как показывает мировой опыт, совершенствование системы госуправления требует непрерывных усилий и создания постоянных структур, члены которых включены в повседневный управленческий процесс.

В наших условиях было бы целесообразным создание постоянной комиссии при президенте или председателе правительства по совершенствованию госуправления. Основные направления ее деятельности:

Комплексное обследование работы наиболее важных органов государственной власти с выработкой соответствующих рекомендаций;

Организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, в России малоэффективных) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников;

Разработка положений о ведомствах (при их участии), четко формулирующих их общественно полезные функции;

Выработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;

Подготовка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;

Выработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, ведомств и должностных лиц.

В программе государственного строительства также следует предусмотреть разделение органов на перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничения конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).

Среднесрочная задача (которую, однако, надо поставить немедленно) - провести реструктуризацию правительства, кардинально упростив его структуру, перейдя от отраслевого к функциональному принципу управления. Предпосылки налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - оперативно управляющие подразделения. Первые разумно влить в Министерство экономики с сокращением кадров (при сохранении специалистов). Вторые выделить в госкомпании (холдинги), которые будут управлять находящимися в госсобственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей. Министерство государственного имущества будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль над этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определенным полностью формализованным показателям.

Принципиально важна нормализация управления бюджетом: прямое подчинение Министерству финансов органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет (на правах главных управлений) и вывод из его состава Федерального казначейства (с преобразованием в самостоятельный орган).

Росстатагентству следует придать аналитические функции, включить в него соответствующие структуры правительства и создать на его базе жизненно необходимую эффективную систему индикативного планирования и прогнозирования.

Действия по изменению структуры правительства в ближайшие 3-5 лет представляются следующими:

аппарат правительства расформировывается по “профильным” министерствам, вместо него остается секретариат председателя правительства (пусть в 10 раз больше сегодняшнего).

Из всех заместителей председателя правительства сохраняется один, курирующий стратегические разработки (и в этой части - все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идет через промежуточный этап: один первый и два заместителя, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Задача последних - объединение соответствующих ведомств в Министерство финансов и Министерство экономики; по ее исполнении они становятся соответствующими министрами;

количество федеральных органов исполнительной власти сводится к минимуму (простейшее сопоставление функций показывает, что достаточно сохранить 24 министерства и ведомства, в том числе 8 - силовых);

структура территориальных органов федеральных ведомств укрупняется таким образом, чтобы каждый из них покрывал не один, а несколько субъектов Федерации. Управления территориальных структур должны находиться в регионах;

создается компьютеризованная система комплексного учета и оперативного анализа финансовых и товарных потоков;

в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных единиц устанавливается максимальная доля расходов на административные нужды. При превышении этой доли соответствующий бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего в любой форме;

для налаживания цивилизованного и формализованного механизма учета разнообразных экономических интересов при председателе правительства России создается:

1) комитет российских экспортеров из руководителей предприятий, доля которых в общем экспорте страны в стоимостном выражении превышает 0,1%. Его задачи:

Оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия отечественному экспорту;

Участие (с коллективным правом “вето”) в назначении российских послов, руководителей торгпредств и первых советников посольств по экономике.

2) экономический совет , позволяющий руководителям регионов непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать решения уже на ранних стадиях их разработки и обеспечивать необходимое взаимодействие.

3) совет крупнейших налогоплательщиков , объединяющий руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений;

из состава Центробанка выделяются и передаются в подчинение правительства структуры, осуществляющие функции надзора, лицензирования и ликвидации кредитных организаций;

обеспечивается тесное взаимодействие правительства с Центральным банком и оперативный контроль правительства над Министерством финансов.

Меры, способные принести результаты
в течение более длительного срока

Если программа государственного строительства будет разработана и начнет реализовываться до выборов президента (что возможно при напряжении сил аппарата государственного управления), то практически сразу может и должна быть начата судебная реформа. Сегодня судебная власть состыкована с исполнительной неправильно: последняя влияет на первую, но не обеспечивает исполнения ее решений. Для исправления ситуации необходимо сформировать соответствующие механизмы, предусмотреть действенные подсистемы обеспечения оперативности работы, безопасности судей, потерпевших и свидетелей. Наряду с достижением реальной независимости судов нужно создать систему контроля качества работы судей.

Сужение возможностей государства коснулось не только госсобственности (управление которой в большой степени перешло в частные руки), но и управленческих аспектов воздействия федерального центра на субъекты экономики. Однако на региональном и местном уровнях власть в административном смысле дееспособна и активно вмешивается в работу предприятий и распределение собственности. Здесь, наоборот, незащищенными являются индивиды и предприятия. Это два лика беззакония: с одной стороны, федеральная власть не может приструнить региональную, с другой, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры – почти пустой звук.

Проведение реалистичной политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не столько долей ВВП, перераспределяемой через бюджет, сколько целенаправленностью и действенностью вмешательства в экономические процессы. В конечном счете – это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов.

Один из наиболее вредных реформаторских мифов состоит в том, что правовое государство характеризуется достижениями в области законотворчества как такового, а не практического упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных законодательных актов, не соразмерных реалиям, и в результате невозможность хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а следовательно, и на победу над ним.

Здесь необходимы следующие меры.

1. Целесообразно провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы . Недостаточная продуманность правил игры, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью. В результате последняя по разным причинам выталкивается в “тень”.

Надо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые слабо на нее влияют (о чем может свидетельствовать малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования правовой базы экономических преобразований.

Предстоит максимально упростить законодательные и нормативные акты для создания предсказуемости правовой среды хозяйственной деятельности. Превратить максимум законов в документы прямого действия.

2. Дополнительный инструмент повышения эффективности государства - опора на корпорации регионального уровня . Нужно поднимать их на уровень Федерации, выращивать из них достойных партнеров и конкурентов саморазрушившимся олигархам (подобно тому, как США выращивают из своих национальных корпораций мировых лидеров). Только так можно реализовать лозунг “сильная Россия - сильные регионы”, развязать руки государству и поставить его на службу всей экономике, а не только небольшой ее части.

3. Следует установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

4. Требуется полностью исключить практику создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.

Характеристика проблем государственного управления

Характеризуя государственное управление, нельзя не обратить особого внимания на исключительную обширность и масштабность рассматриваемого вида деятельности. Отдельные проявления властного регулирования обнаруживаются практически во всех сферах общественной жизни. С этим, в частности, связана неоднородность предлагаемых отечественными исследователями правовой науки определений государственного управления.

Так, одним из наиболее оптимальных путей рассмотрения категории государственного управления представляется ее раскрытие через следующую дефиницию.

Определение 1

Государственное управление – государственное воздействие на сферы общественной жизни, обладающее признаками организации, регулирования, контроля и использования силы государственного принуждения, целью которого является упорядочение, сохранение или изменение существующих в обществе процессов.

Ключевым аспектом предложенной дефиниции и института государственного управления в целом, является социальность рассматриваемой категории, то есть необходимость придания первоочередного значения в процессе государственного управления общественным ожиданиям и потребностям, учету обстановки реальной жизни людей и т.д.

Замечание 1

Помимо проблем теоретического характера, исследования института государственного управления, в том числе в Российской Федерации, позволяют обнаружить ряд недостатков прикладного содержания

Виды проблем государственного управления в РФ

Основная группа проблем современного государственного управления в Российской Федерации имеет организационный характер, анализ практической деятельности в рассматриваемой сфере позволяет выявить следующие из них:

1. Несовершенство действующих источников правового регулирования деятельности в сфере государственного управления, в частности, в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а равно взаимодействия органов власти и граждан.
2. Сохранение утративших актуальность методов управления, сложившихся в прошлом веке, в условиях командно-административной экономики. В свою очередь, современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть решены такими устаревшими методами.
3. Наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней.
4. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что большое в процентном соотношении количество государственных служащих не имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя, очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к государственной службе требований, требуют высокого уровня профессионализма должностных лиц органов государственного управления
5. Коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды. В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое явление приобрело практически массовый характер.Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер превентивного содержания, направленных на изменение отношения общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих оной.

Замечание 2

Результатом такой деятельности, в долгосрочной перспективе, должно стать укрепление доверия населения к властным структурам государства.

Однако, помимо проблем организационного характера, в государственном управлении существуют, частично упомянутые выше недостатки психологического характера, связанные с утратой доверия и взаимопонимания между гражданами и государственными структурами, недостаточной честностью и открытостью деятельности должностных лиц органов государственной власти и т.д.

Перечисленные выше принципы должны способствовать формированию в системе государственного управления качеств, позволяющих, с одной стороны, обеспечивать реализацию воли большинства граждан, выразивших поддержку в ходе выборов тому или иному политическому курсу, а с другой - учитывать весь комплекс объективных обстоятельств при выборе оптимального для конкретной ситуации решения. Однако достижению такой идеальной модели государственного управления препятствует ряд обстоятельств, деформирующих ее основные принципы.

Можно выделить несколько проблемных зон в системе государственного управления, в которых генерируются процессы, снижающие его эффективность и результативность. Первая проблемная зона возникает там, где происходит взаимодействие государства, его должностных лиц с группами интересов. В гл. 10 отмечалось, что в современном обществе складывается система представительства интересов, позволяющая различным социальным группам не только артикулировать свои интересы, но и участвовать в обсуждении вопросов, становящихся предметом государственной политики.

В целом система представительства интересов в условиях демократии позволяет создавать надежные каналы общения государства и структур гражданского общества. Однако есть ряд обстоятельств, которые деформируют систему представительства интересов, превращают ее из системы, транслирующей в государственные структуры предпочтения большинства, в систему, где государственные должностные лица слышат мнение лишь отдельных групп, причем не столько многочисленных, сколько активных, организованных, сплоченных и обладающих значительными ресурсами, прежде всего финансовыми.

Самым серьезным фактором, искажающим реальную картину представленных в обществе интересов, является лоббизм.

Лоббизм - это деятельность, осуществляемая но заказу определенных организаций или групп и заключающаяся в оказании давления на государственных должностных лиц с целью принятия ими выгодных для заказчиков решений.

Лоббистская деятельность, даже если речь не идет об откровенном подкупе должностных лиц, требует значительных финансовых ресурсов, используемых для убеждения лиц, принимающих государственные решения, для проведения информационных кампаний, налаживания контактов, формирования общественного мнения по интересующей лоббиста проблеме. Поэтому к технологиям лоббизма прибегают, как правило, группы интересов, обладающие большими денежными средствами, прежде всего финансово-промышленные группы.

Корпорации, прибегая к лоббизму для продавливания собственных интересов, могут самым серьезным образом повлиять на выработку государственной политики. Они могут продавить такие решения в области финансовой, налоговой, экологической политики, которые не будут отвечать предпочтениям большинства, национальным интересам страны в целом. Например, активная деятельность военно-промышленного лобби способна привести к перераспределению средств в государственном бюджете в ущерб статьям расходов на политику в области образования и науки.

Таким образом, неравные возможности групп интересов в своем влиянии на лиц, принимающих государственные решения, а главное - использование лоббистских технологий ведут к тому, что государственная политика перестает соответствовать ожиданиям большинства граждан.

Вторая проблемная зона связана с функционированием института государственной службы, в рамках которого функционирует особая группа государственных служащих, принимающая непосредственное участие в разработке и реализации государственных решений, но при этом имеющая собственные каналы рекрутирования, которые носят непубличный характер. В демократическом обществе высшие руководители в системе государственного управления получают свои должности в результате победы на выборах и поэтому более зависимы от мнения избирателей, что порождает у них готовность откликаться на потребности и запросы населения. Однако основная масса чиновников не зависит от воли избирателей и ориентируется в своей деятельности на собственное понимание общественных интересов, которое может расходиться с реальными ожиданиями граждан. В итоге политики, пришедшие к власти в результате победы на выборах, неизбежно сталкиваются с вязкостью бюрократического аппарата, когда предлагаемые инициативы гасятся бюрократической инерцией, решения принимаются медленно и найти быстрый ответ на возникшую проблему не удается. Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие контролируют информационные потоки и тем самым влияют на принимаемые политические решения.

Причины неэффективности государственной бюрократии, как показал американский экономист У. Нисканен , лежат также в специфике мотивации государственных чиновников, которые стремятся к максимизации бюджета организации, учреждения, где они работают. При этом неважно, руководствуются ли они самыми благими намерениями (например, работники министерства здравоохранения могут ратовать за увеличение расходов на охрану здоровья населения) или групповыми интересами. В любом случае с увеличением бюджетных средств, которыми они могут распоряжаться, у бюрократии появляется больше работы, улучшаются перспективы служебной карьеры, возрастают возможности для оказания покровительства, в том числе путем перераспределения фондов, что используется чиновниками для повышения собственного авторитета, а нередко и личного обогащения. Стремясь получить максимум средств из государственного бюджета, каждое ведомство прилагает огромные усилия к тому, чтобы убедить общественность в значимости именно той государственной политики, которая сулит определенные выгоды административному аппарату.

Таким образом, объективные условия функционирования государственной бюрократии как особой социальной группы таковы, что, участвуя в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики, она привносит в этот процесс свои групповые представления, искажая тем самым принципы государственного управления. Искажающее воздействие становится тем сильнее, чем в большей степени бюрократия оказывается подвержена коррупции и проявляет явную склонность к присваиванию государственных средств. Коррупция является главной причиной выбора неоптимальных вариантов решения общественных проблем.

Третьей проблемной зоной в системе государственного управления являются внутригосударственные отношения между министерствами, ведомствами. Государство, взяв на себя ответственность за разработку государственной политики, вынуждено по мере усложнения общества, социальных запросов создавать учреждения и ведомства, специализирующиеся в области управления разными сторонами общественной жизни. Однако такая дифференциация привела к появлению громоздкого государственного аппарата с неизбежными для такой большой машины проблемами. Речь идет, во-первых, о соперничестве между ведомствами за средства государственного бюджета; во-вторых, о своеобразной автаркии, когда одно ведомство не знает, чем занимается другое; в-третьих, о трудностях координации действий при решении общей задачи; в-четвертых, о попытках переложить ответственность друг на друга.

Сложная структура современного государства ведет к появлению множества центров принятия решений. Такая разноголосица не может не порождать столкновения ведомственных, административно-территориальных подходов, создавая конфликтные основания в процессе согласования предпочтений относительно перспектив развития отдельных сфер общественного развития.

Появление четвертой проблемной зоны в механизме разработки и реализации государственной политики связано с логикой государственной власти, позволяющей лицам, занимающим определенные позиции в государственной иерархии, получать дополнительные блага сверх тех доходов, которые являются эквивалентом их труда. Фактически речь идет о появляющейся в системе государственной власти возможности извлечения рентных доходов из политической, государственной должности. К таким доходам относятся не только дополнительные денежные средства и материальные выгоды, которые чиновник может получить, используя служебное положение, но и нематериальные блага - удовлетворение потребности в престиже, уважении, во власти над другими людьми и т.п.

Если погоня за политической рентой, особенно в ее материальном выражении, становится ключевым мотивом деятельности политика или государственного чиновника, то велика вероятность того, что, ориентируясь на рентные доходы, он будет все дальше отходить от принципов государственного управления. Создание исключительных благ (привилегий) для государственных должностных лиц требует соответствующего перераспределения ресурсов, а следовательно, уменьшения средств, необходимых для решения общественно значимых проблем.

Перечисленные изъяны государственного управления вызваны объективными факторами, заложенными в самой природе государственной власти. С наибольшей силой они проявляются в тоталитарных режимах, где народ лишен возможности реального влияния на процессы принятия решений, а бюрократия, используя свое преимущественное положение в системе государственной власти, осуществляет управление обществом исходя из собственного видения перспектив его развития. Однако и в представительных демократиях государство не может в полной мере предотвратить потери эффективности и результативности государственного управления.

Сказанное не означает, что усилия по оптимизации государственного управления не предпринимаются - это нашло свое отражение, в частности, в поиске новых моделей государственного управления.

• При написании данного параграфа использованы материалы подготовленной автором главы «Экономические основы политического механизма в общественном секторе» вучебнике «Экономика общественного сектора» (Под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова,Е. Н. Жильцова. М.: ИПФРА-М, 2009).
• Niskanen W. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot (Hants, England); Brookfield(Vermont, USA): Edward Elgar, 1994.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

имени П.А.СТОЛЫПИНА»

Филиал в г. Ульяновске

КАФЕДРА ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Управление общественными отношениями»

на тему: «Основные проблемы и тенденции современного управления»

Ульяновск 2010

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Тенденции современного управления………………………….…...... 5

1.1 Четыре подхода современного управления…………………5

1.2 Характеристика современных подходов управления……....6

Глава 2. Проблемы современного управления………….………………………8

2.1 Концепция развития российского менеджмента……………………………………………………………8

2.2 Главные проблемы современного управления …………….........10

2.3 проблема взаимодействия топ-менеджера и владельца компании в России…...………………………………………….…………………12

2.4 Перспективы развития менеджмента в России…………………15

Глава 3. Проблемы государственного управления …………..………..19

3.1 Государственное управление в России на современном этапе..19

3.2 Проблема неуправляемости ……………………………………..25

3.3 Проблемы качества государственного управления в мировом контексте……………………………………………………………….27

Заключение………………………………………………………………..30

Введение

Управление – сознательное, целенаправленное воздействие со стороны субъектов и органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направлять их действия для получения желаемого результата.

В современном мире человеку приходится управлять очень сложными объектами (страна, атомная электростанция, ЭВМ, космический комплекс, общество, человек).

Цель курсовой работы является изучения проблем и тенденции современного управления.

Управление – древнейшее искусство и новейшая наука. Специалисты в области управления сходятся во мнении, что управление является частью больших политических, экономических, технологических, социальных и этических систем и основывается на собственных концепциях, принципах и методах, т. е. имеет серьезный научно-методический фундамент.

Актуальность проблемы заключается в следующем. Любая наука представляет собой совокупность знаний и непрестанного поиска новых данных о природе и обществе с целью понять и объяснить явления и законы природы, частью которой является сам человек. В новом сложном явлении наука стремится определить его основу, которая обычно бывает гениально просто открыть закономерности, скрывающиеся в кажущемся хаосе. Главным в теории является не подробное описание исследуемого объекта, а изучение его основных свойств, выявление общих законов связей для того, чтобы обеспечить принципиальную возможность установления новых знаний.

Управление – непрерывный процесс воздействия на объект управления (личность, коллектив, технологический процесс, предприятие, государство) для достижения оптимальных результатов при наименьших затратах времени и ресурсов. Каждый специалист в области управления обязан владеть теорией, практикой и искусством управления, уметь четко определять цели своей деятельности, определять стратегию и тактику, необходимые для их достижения.

Функции руководителя значительно усложнились в наше время. Теперь он не только должен думать о производственном и хозяйственном управлении своим предприятием, фирмой, но и постоянно решать перспективные, стратегические вопросы, которые раньше решались на уровне главка или министерства. Без изучения рынка, без поиска места для своих товаров на нем, без инновационных вложений и банковского кредита предприятие обречено.

Перед руководителем появляются проблемные задачи: внедрение новых технологий, организация выпуска новых, конкурентоспособных товаров, не формальное, а фактическое внимание к качеству выпускаемой продукции, решение комплекса социальных вопросов, поиск новых методов стимулирования труда, развитие самоуправления и одновременно укрепление единоначалия и дисциплины. И еще одно новое и очень важное – риск, ответственность. Руководители вынуждены самостоятельно решать целый ряд новых производственных проблем таких, как определение стратегических целей и задач управления, разработка детальных планов для достижения этих целей, декомпозиция задач на конкретные операции, координация деятельности предприятия с другими компаниями и фирмами, постоянное совершенствование иерархической структуры, оптимизация процедуры принятия управленческих решений, поиск наиболее эффективных стилей управления и совершенствование мотивации действий сотрудников.

1. Тенденции современного управления

1.1 Четыре подхода современного управления

Сейчас, практически, каждый сложный шаг в управлении (в войне, астрономии, социологии, генетике и т. д.) сначала моделируется и проверяется на ЭВМ, и лишь затем в реальной жизни.

Современное управление зависит от развития технологий, производства, структуры общества.

Современные технологии непрерывно усложняются, усложняется социально-экономическая структура общества, поэтому теория и практика управления не стоит на месте и непрерывно развивается.

Управление, как научная дисциплина, представляет собой несколько подходов, которые часто пересекаются. Объекты управления - это и техника, и люди. Следовательно, современное управление всегда зависит от успехов в других областях знаний, таких как математика, инженерные науки, психология, социология и антропология.

Современная наука управления выделяет четыре подхода, которые внесли существенный вклад в современное управление:

1) Подход с позиций выделения различных школ в управлении заключает в себе фактически четыре разных подхода. Здесь управление рассматривается с четырех различных точек зрения: это школы научного управления, административного управления, человеческих отношений и науки о поведении, а также науки управления, или количественных методов.

2) Процессный подход рассматривает управление как непрерывную серию взаимосвязанных управленческих функций.

3) В системном подходе подчеркивается, что руководители должны рассматривать организацию как совокупность взаимозависимых элементов, таких, как люди, структура, задачи и технология, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды.

4) Ситуационный подход концентрируется на том, что пригодность различных методов управления определяется ситуацией.

Самым эффективным методом в конкретной ситуации является метод, который более всего соответствует данной ситуации.

1.2 Характеристика современных подходов к управлению

На данный момент можно выделить 2 подхода к современному управлению:

1) Системный – это способ мышления по отношению к организации и управлению ею. Системный подход рассматривает процессы управления как систему. Система – совокупность элементов, тесно взаимодействующих друг с другом и с окружающей средой.

Так же можно выделить 3 условия эффективного функционирования организации как системы:

Неформальность системы – организация не должна иметь жёстких связей, ограничивающих свободу отдельных звеньев.

Эволюция организационной структуры – необходима для приспособления системы к изменениям внешней среды.

Предвидение – способность системы предвидеть изменения внешней среды.

Недостатки системного подхода современного управления: неточное представление процессов управления.

2) Ситуационный подход – центральным моментом является ситуация, т. е. совокупность обстоятельств, которые значительно влияют на организацию в данное время.

Можно сказать, что не существует единственного пути управления.

Руководитель должен быть знаком с различными методами и приёмами управления. Каждая из управленческих концепций и методик имеет свои сильные и слабые стороны. Руководитель должен предвидеть вероятностные последствия той или иной методики на результаты организации. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию. Руководитель должен уметь выбрать наиболее эффективные приёмы и методы для данной конкретной ситуации.

Все управленческие процессы делятся на:

Основные – операции, направленные на изменение управленческого предмета труда: принятие управленческого решения, сбор и накопление информации, формирование нормативной и технической документации.

Вспомогательные – процессы, создающие нормальные условия для протекания основных и обслуживающих процессов: изготовление, приобретение и ремонт средств технического оснащения процесса управления.

Обслуживающие – процессы по накоплению, контролю и передачи предмета управленческого труда: решения, информация, документация.

2 Проблемы современного управления в

2.1 Концепции развития российского менеджмента

В настоящее время вследствие глобального кризиса в России наблюдается неустойчивость всего механизма управления. Поэтому для современного управления особенно важно анализировать предыдущий опыт в условиях нестабильности и проектирование этого опыта на сегодняшний день и будущий прогноз.

Особенность России – ее ВВП в большей степени формируется за счет ресурсной составляющей и ее «хребта» - нефтяной и газовой промышленности. Одновременно стратегическое управление должно учитывать переход в будущем к современному конвейерному производству, переходу к новейшим автоматизированным и информационным технологиям.

Рассмотрим три генеральные концепции развития российского менеджмента:

1. Концепция копирования западной теории менеджмента. Она не учитывает особенностей российского менталитета. России “надо брать модель менеджмента в готовом виде и использовать ее в управлении экономикой...”. Для овладения теорией надо будет лишь перевести западные учебники и монографии на русский язык. Затем, ничего не меняя, использовать данные положения на практике. Вероятность реализации этой концепции весьма высока в силу своей простоты и привычки бездумного копирования западного опыта. Но она несет и большую опасность. Достаточно вспомнить использование неадаптированной к условиям России теории “монетаризма”, концепций “шоковой терапии”, ваучеризации и т.д. Можно спрогнозировать новые потрясения, которые ждут Россию при осуществлении данной концепции.

2. Концепция адаптации западной теории менеджмента. Предполагает частичный учет особенностей русской ментальности, т.е. не слепое копирование, а приспособление западной теории к современным российским условиям. При этом возникает важная проблема, какую из западных теорий менеджмента мы будем адаптировать? Системы управления Японии, США, Западной Европы сильно отличаются между собой. Какой из данных вариантов принять за аналог? Но при любом выборе мы рискуем использовать теорию, учитывающую специфические особенности, условия функционирования экономики, уровень социально-экономического развития данных стран, ментальность их жителей. Здесь целесообразно вспомнить слова М.Вебера: “Капитализм западного типа мог возникнуть только в западной цивилизации”.

3. Концепция создания российской теории менеджмента. Исходит из полного учета особенностей российской ментальности с использованием аспектов мирового опыта управления. При этом невозможно ни слепое копирование западного и восточного опыта, ни полное отрицание достижений западной и восточной школы менеджмента. И первое, и второе одинаково неприменимо. Поэтому, российский менеджмент должен иметь свое специфическое содержание, формы и методы управления, соответствующие специфике российского менталитета.

Поскольку менеджмент - это вид деятельности человека, который имеет также и специфические черты, и отражает национальные и исторические особенности, географические условия, уровень социально-экономических отношений, культуру, именно поэтому существует понятие не только менеджмента вообще, но и признание существования американской, японской, и, конечно же, российской модели менеджмента. Это говорит о наиболее вероятной третьей концепции, как наиболее приемлемой.

2.2 Главные проблемы современного управления

Первая главная проблема современного управления - проблема качества управленческих кадров.

В России мало людей, имеющих реальный опыт управленческой работы в условиях рыночной экономики. В то же время общепризнано, что управление – это и наука и искусство, и что овладение знаниями в этой области невозможно без получения соответствующих практических навыков Естественно, что основная часть слушателей имеет незначительный жизненный и еще меньший управленческий опыт.

Вторая главная проблема современного управления – коррумпированность современной экономики на всех уровнях. Здесь можно разделить менеджеров в государственных экономических структурах и менеджеров частных компаний. В западных странах государственные управленцы, чиновники, в большей степени отделены от материальных благ и их распределения, их роль с точки зрения взаимодействия с менеджерами частных компаний сведена к минимуму. Особенность российской системы управления, наличие «откатов» при получении крупных государственных заказов привела к тому, что российский чиновник стал «крупным менеджером» с эффектом получения «серых бонусов» при организации «нужных» управленческих решений в экономике.

Третья проблема – избыточная численность государственных управленцев, непрерывно возрастающего числом при постоянном «сокращении» аппарата. Это связано с тем, что самый эффективный и доходный бизнес в России – управление государственными ресурсами. При этом наблюдается острая нехватка топ-менеджеров высшей квалификации, способных эффективно управлять частными компаниями, с целью конкурентоспособности на мировых рынках. Пока это получается только в некоторых отраслях, прежде всего ресурсных, связанных с экспортом полезных ископаемых и экспортом вооружений. Это превосходство связано, скорее всего, не только с уровнем менеджмента – большинство кадров были воспитаны в советское время, а также с конкурентными преимуществами в этих областях, сложившихся в силу географических, исторических и традиционных особенностей, позволяющих увереннее чувствовать себя на рынке.

Некоторые оценки ученых говорят, что "критическая масса" руководителей, менеджеров, способных преобразовать облик нашей экономики и наших предприятий в соответствие с современными требованиями, должна составить не менее 3.0 млн. специалистов. Однако это оценка сомнительна, поскольку ее приводят специалисты, заинтересованные в учебном процессе – увеличении количества студентов по данной специальности. В тоже время, исторический опыт показывает, что численное увеличение управления в России приводит к обратным результатам.

В частности, российские руководители весьма неэффективно распоряжаются своим рабочим временем. Это зависит от типа деятельности, уровня управления, и прочее. В среднем хронометрия рабочего времени представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Статистическая проекция распоряжения рабочим временем для менеджера.

2.3 Проблема взаимодействия топ-менеджмента и владельца компании в России

Особенность российской экономики - частые конфликты между владельцами компаний и топ-менеджерами, что приводит к замене последних. Результат - владелец теряет ценного специалиста, что отражается на эффективности работы компании. Эксперты утверждают, что в основном причины развалившихся рабочих отношений лежат в разном понимании стратегического управления компанией. Это обстоятельство также объясняет, почему карьерные амбиции менеджеров не реализуются.

Суть разногласий заключается в том, что собственник хочет получения прибыли на каждом этапе, а менеджер высокой квалификации настроен на стратегические цели. Классический менеджер - это управленец, который работает по заданному четко разработанному направлению. Во многих российских компаниях, замечают эксперты, оно фактически отсутствует. Вместо этого компания функционирует по принципу «предпринимателя», то есть меняет направление своих усилий в зависимости от изменений на нестабильном рынке, также компании вынуждены подстраиваться под изменения в законодательной базе, смены политического курса и т.п. Таким образом, у средней компании нет жесткой стратегии. В этих условиях менеджер - управленец не знает будущего и не может разрабатывать планы своих действий по заданной «генеральной линией» компании, поскольку она просто отсутствует. Управленец в компании работает по принципу: появилась проблема – решили. В этих условиях менеджер должен быть предпринимателем – в каждый момент приспосабливаться к внешним условиям, а не строить стратегических планов.

В западных странах компании существуют по-другому. Есть разработанная стратегия, учтены основные параметры - возможные риски, динамика цен и т.д. Незначительные вариации на рынке в сторону «быстрых денег», не являются причиной делать «резкие повороты», так как коммерческая выгода компании основывается на стратегическом поведении для достижения конкретной цели - достижения стратегических заранее выставленных параметров. Это говорит о том, что выгоднее стратегические приобретения, незначительные потери возможной «быстрой» выгоды окупаются приверженностью выбранному основному направлению. В такой компании менеджер чувствует себя комфортно, его действия ясны, прогнозируемы, ожидания оправдываются.

В классическом понимании менеджмента управление бизнесом построено на следовании стратегии. Предпринимательский подход - это российская специфика, которая естественным образом сформировалась в 90-тые годы и по инерции продолжает существовать. В те времена умение ориентироваться на обширном бизнес-пространстве, принимать смелые и быстрые решения, быть предпринимателем, было главным в экономике страны и в процветании бизнесмена. Сейчас это время проходит, российским компаниям, чтобы иметь возможность общаться со своими зарубежными партнерами, российским компаниям нужно перенимать западный опыт управления, соответствующий современному развитию российской экономики.

Копирование формы, внешних атрибутов (штат управленцев, название должностей) российские компании переняли, реальные способы управления в целом остаются прежними по аналогии с 90-тыми годами. Это особенность среднего бизнеса современной России. Специалист, который получил образование классического управленца и сам тяготеет именно к такой работе, в стратегическом плане проиграет управленцу – стратегу.

Однако современный менеджер часто вступает в конфликт с собственником компании. Кажется, что сиюминутная прибыль важнее стратегического планирования. Эксперты относят это на счет общую невысокую культуру управления в России. За рубежом такая ситуация невозможна по определению. Там выбор менеджера – сложная процедура с целью оценки его стратегической культуры. Он проходит многоуровневое собеседование, встречается с сотрудниками компании смежных направлений, с руководством. Детали будущей работы обсуждаются как можно более подробно, потом компания и потенциальный менеджер принимают решение о совместной стратегической работе. Оговаривают мельчайшие нюансы его деятельности. Этот процесс приема оправдан, поскольку сотрудник топ-уровня приходит в компанию минимум на пять лет. Он должен «вписаться» в систему, его работа и система подготовки дорога и длительна, он разделяет корпоративную культуру большой, часто гигантской, компании. Его замена или его сбои по работе – дорогое удовольствие для корпорации.

Теперь еще о российских особенностях. У собственника компании или генерального директора не всегда есть четкие цели и планы развития компании. Стратегия постоянно меняется, что исключает возможность общего планирования, отсутствует прозрачное планирование финансовых потоков предприятия и они связаны с теневым рынком. Из-за этого невозможно достичь результатов, которых требует собственник. Нередко менеджер имеет высокую степень ответственности, но не имеет ключевых полномочий, серьезно зависит от решений руководства по текущим вопросам оперативного управления. Еще одной причиной может стать отсутствие взаимопонимания среди членов управленческой команды, когда, например, в состав входят «люди директора», которые выполняют функцию дополнительного контроля бизнеса, при этом конкретных управленческих решений не выполняют.

В России при этом существует дефицит на рынке топ-менеджеров, спрос превышает предложение. Это в первую очередь административный директор, директор по информационным системам, по продажам, по развитию бизнеса, главный бухгалтер, региональный менеджер по продажам. Это при том, что топ-менеджеры имеют значительные заработные платы.

2.4 Перспективы развития менеджмента в России

Для устойчивого развития необходим стратегический взгляд, то есть планирование менеджмента на глубокий временной срез. Проект-менеджмент в России начинает внедряться в новые перспективные отрасли, на рынке появились фирмы, специализирующиеся на оказании услуг в области проект-менеджмента.

В условиях современного кризиса трудно говорить о стратегическом планировании, но психология победителя менеджера должно сложить однозначное «российское» понимание проект-менеджмента. Это означает, что проект-менеджмент - область знаний, применяемая при стратегическом управлении отдельно взятым проектом. Проект может быть любым - от разработки нового продукта до строительства моста. Объединяет эти проекты одно определение - это однократное, ограниченное во времени целенаправленное мероприятие, требующее совместного действия специалистов различных квалификаций и ресурсов.

На сегодняшний день существует множество реально работающих менеджмент - проектов за рубежом. Примером стратегического бизнес - проекта может служить в России строительство инфраструктуры в Приморском крае. Предполагается, что создание инфраструктуры станет магнитом притяжения инвестиций и зоной привлекательности бизнеса из западных российских регионов и стран АТР. Время покажет, но прагматический оптимизм должен присутствовать изначально, поскольку это тоже составляющая менеджмента сущность.

Проект - менеджмент отличается от просто менеджмента. Поскольку проект-менеджмент - это применение знаний, способностей, инструментов и технологий к широкому диапазону различных действий для того, чтобы выполнить требования конкретного проекта. Все это, в частности, подходит в проектах построения мостов и инфраструктуры в городе Владивостоке. Здесь имеется четко поставленная цель, определенные ресурсы, бюджет и сроки исполнения. В большинстве случаев специфика их заключается в том, что работа над проектом должна вестись, не мешая остальным видам деятельности.

Проект-менеджмент - это активный процесс использования соответствующих ресурсов организации в структурированной и контролируемой манере, направленный на совершение четко поставленных стратегическими целями изменений.

Если суммировать все приведенные выше определения, можно схематично сказать, что проект-менеджмент - это процесс, направленный на достижение четко поставленных целей проекта в определенные сроки и использующий знания и ресурсы фирмы.

В условиях глобального кризиса выход из него предполагает стратегическое комплексное управление, то есть проект - менеджмент. Что сейчас и пытаются осуществить ведущие страны мира у себя дома и совместными действиями. Пока результаты не очевидны. Поэтому можно говорить о том, что лишь соответствующий уровень применения и правильности выбора стратегии в экономиках западных стран обусловливает высокую необходимость применения проект – менеджмента. В настоящее время эта теория находится в режиме развития. Наверняка ее корректировка будет производиться вследствие изменения социально-экономической ситуации мировой экономики, которую в настоящее время предсказать не берется никто.

В России отдельные организации как крупные промышленные или финансовые холдинги, так и небольшие фирмы, вынужденные выживать в «эпоху глобального кризиса», но нужда заставит их применять передовые технологии менеджмента для этого выживания. Но пока рано говорить о повсеместном опыте успешного использования проект - менеджмента.

Проект-менеджмент изначально не коммерческий продукт. Это область знаний, возникшая и развивавшаяся в соответствии с потребностями экономических субъектов. Однако всегда были и будут предприниматели – считается, что этот продукт вырос до определенного практического применения и его пора продавать. Но являются эти продукты реальным товаром, особенно для России, в которой стратегическое планирование сильно зависит от стратегического управления центра, которое не всегда можно предсказать.

Здесь надо отметить, что не надо завышать возможности математического моделирования, математических методов в экономике, математического анализа проектов. Это, безусловно, богатый вспомогательный инструментарий для оценки проектов, но не является главным средством. Это вспомогательные средства анализа и прогноза, сравнения возможных сценариев развития. Менеджмент – более широкий подход к проблеме управления.

3. Проблемы государственного управления

3.1 Государственное управления в России на современном этапе.

Третье тысячелетие бросает вызов государственному управлению – его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность, одновременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности. Достичь заметных результатов в государственной сфере можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.

Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду, прежде всего, господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

С государственным управлением довольно тесно пересекаются понятия «государственная служба» и государственный служащий». Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах государственной службы в Российской Федерации, устанавливает следующие общие подинституты:

Государственная должность;

Классификация государственных должностей;

Понятие государственного служащего и основы его правового положения;

Прохождение государственной службы.

Включаемые в институт государственной службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);

соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к

ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях.

Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).

В настоящее время государственная служба рассматривается как один из видов общественно-политического труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы отдельных граждан.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в России, помимо Конституции Российской Федерации, относится Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой в регионах России, что приводило к противоречию между нормами общефедерального и местного законодательства.

Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических условиях. Социально-экономические противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой модели.

Реформа и модель государственной установлена 15 августа 2001 года, когда В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации . Основное направление ее касается реализации принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих. Необходимость повышения денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности работы. Подобные решения, на наш взгляд, вызваны следующими причинами:

1) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи;

2) недостаточностью бюджетных средств на должную оплату труда всех лиц, являющихся государственными служащими;

3) недостаточностью бюджетных ассигнований на выплату профессиональных пенсий государственным служащим;

4) необходимостью сокращения численности госслужащих.

Итак, институт государственной службы регламентирует формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

3.2 Проблема неуправляемости

Общественные проблемы, которые сегодня признаются комплексными и системными, в том числе экономический кризис, неэффективность многих коммерческих компаний и государственных предприятий, политические кризисы, сотрясающие политические элиты Россиии, - большинство этих проблем имеют одну общую причину: плохую управляемость общественных, политических и бизнес-процессов.

По всей видимости, эта причина неочевидна управленцам и исполнителям, населяющим перечисленные социальные системы. Иначе трудно объяснить практически полное отсутствие интереса самих управленцев, широкой общественности и СМИ к технологиям управления и к повышению эффективности управленческой деятельности.

Знание разнообразных социальных технологий и инструментов управления, которые позволяют ими пользоваться, очевидно, должно входить в арсенал каждого современного управленца. Однако ничего подобного не происходит. Почему?

Скорее всего, здесь «поработали» законы самосохранения социальных систем. Дело в том, что каждая социальная система стремится сохранить себя в том виде, в каком она бытийствует. Этим, в частности, объясняется, что, как правило, к вершине социальной иерархии подбираются только те субъекты, которые не представляют для социальной системы угрозы изменений.

Общепринята точка зрения, что современная система государственной власти в России не создает условий для оптимального развития экономики и отдельных ее отраслей, для массового обогащения людей, для развития предпринимательства и бизнеса. Разумеется, в России работает множество комитетов и комиссий по развитию предпринимательства. В стране действует множество общественных организаций, которые осваивают сотни миллионов долларов и пишут красивые отчеты о том, как они развивали гражданское общество и способствовали развитию предпринимательской активности населения. И западные фонды принимают эти отчеты и рапортуют спонсорам об успешной деятельности. Поэтому истинный смысл и реальные результаты этой активности совершенно другой.

Так вот, система государственной власти вовсе не создает условий для реализации всего экономического потенциала регионов, отраслей и предприятий. Напротив, она создает множество препятствий для успешного развития коллективных субъектов деятельности, находящихся под ее контролем. Можно предположить, что это связано с неэффективностью государственной системы управления. Однако, это не совсем так. В предложенном смысле она действительно не справляется со своими обязанностями эффективно. Однако, присмотревшись, мы увидим, что у современной государственной системы управления вовсе нет таких обязанностей как создание оптимальных и наиболее благоприятных условий для развития экономики, предпринимательства и предприятий. В обязанности современной государственной системе управления входит регулярно собирать с отрасли, региона, бизнеса некоторое количество «денежного урожая» и отравлять этот урожай в столицу, оставляя себе лишь малую часть. И с этой задачей, созданные сегодня система государственного управления, справляется превосходно. Также у нее есть задача развивать те бизнесы, в которых, всеми правдами и неправдами, участвуют в качестве учредителей представители государственных структур. Поскольку эти бизнесы производят наиболее потребляемые на рынке товары, эта задача также решается современной системой государственной власти эффективно. Таким образом, современная система государственной власти, в первую очередь, обеспечивает финансовые интересы своих топ-менеджеров, менеджеров и специалистов. А вся остальная экономика и весь остальной социум – не более чем сырьевая база для добычи денег.

В каком-то смысле такой режим функционирования современной системы государственного управления в России является наследием СССР, с его сырьевой экономикой. Добыча разнообразного природного сырья и его продажа за рубеж была фундаментом экономики СССР, и в настоящий момент Россия придерживаются той же государственной экономической стратегии.

3.3 Проблема качества государственного управления в мировом контексте

Современное государство как система политических институтов, обеспечивающих жизнедеятельность общества, основанная на принципе представительной демократии, является открытой системой, способной к эволюции. Оно обладает встроенными механизмами обратной связи, позволяющими органам управления «перенастраиваться», адекватно реагируя на изменения в обществе и в окружающей среде и на соответствующую трансформацию функций государства. Фактически государство существует в режиме непрерывного реформирования своей системы управления на всех уровнях – национальном, региональном и локальном. Странам, не способным к такому развитию, уготована участь несостоявшихся государств.

В 2003 г. эксперты Всемирного банка проанализировали международный опыт реформ государственного управления за последние 10–15 лет по 14 странам, значительно различающимся как по государственному устройству, так и по уровню экономического развития и др. характеристикам. Анализ выявил, что все они ставили перед собой одни и те же цели:

1) снижение расходов государства; обеспечение благоприятного климата для развития экономики и повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке;

2) улучшение качества государственных решений и обеспечение их эффективной реализации;

3) совершенствование государственной службы – привлечение в службу необходимого числа специалистов высокой квалификации при ограничении затрат на их содержание;

4) расширение диапазона и повышение качества услуг, предоставляемых государством гражданам, обществу и частному сектору.

В начале XXI в. политическая функция новой модели государства получает новое развитие, исходящее из признания, что «…никто – ни отдельный человек, ни организация, ни государство в целом – не владеют всей информацией, необходимой для того, чтобы разрешать комплексные и разнообразные проблемы, никто не может в одиночку провести принятое решение в жизнь и никто не обладает достаточным потенциалом к действию, чтобы доминировать в процессе выработки и реализации политического курса» . Акцент реформ с оптимизации работы госаппарата и расширения спектра и повышения качества государственных услуг переносится на вовлечение граждан в процессы выработки и реализации государственной политики, построение более эффективной системы социально-политического взаимодействия государства и гражданского общества, сотрудничество государственного и частного секторов, со-регуляцию, со-производство и со-руководство представителей государственных и частных организаций на национальном, региональном и местном уровнях.

Заключение

В данной курсовой работе выделены особенности современного управления на основе анализа современной ситуации. Отмечается, что глобальный кризис сильно изменил цели и управление компаниями, а также увеличил будущую неопределенность рынков.

Основной особенностью управленческой мысли становится поиск новых конкретных и реальных путей устойчивого развития в условиях кризиса.

Учет мирового опыта накладывается на российскую специфику, это:

1. качество российского управления;

2. коррумпированный фон на всех уровнях управления;

3. избыточность государственного управленческого персонала, влияние государства на политику компании;

4. недостаток квалифицированных топ – менеджеров и менеджеров среднего звена новой формации;

5. взаимодействие менеджеров – стратегов и владельцев компаний.

Таким образом, можно сделать вывод, что достичь заметных результатов в государственной сфере управления можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.

Библиографический список

1. Акопов В. С.,. Менеджмент жизни и предпринимательство//Менеджмент в России и за рубежом/ В. С.Акопов, В. Л. Бакштанский, В. Д. Магазанник – М.: Просвещение, 1999. – 137 с.

2. Балабан В.А., Основы общего менеджмента: Учебно-практическое пособие для студентов заочной формы обучения с применением дистанционной технологии. – Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 2002. – 72 с.

3. Иванова Т.И. Научные подходы к управлению / Т.И. Иванова, О.Н. Сидорова // Проблемы теории и практики управления. – 2008. – № 8. – 120 с.

4. История менеджмента: Учебное пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 222 с.

5. Коротков Э.М., Концепция менеджмента. Учебное пособие. - М.: Дека, 1997. – 78 с.

6. Машин С. А., Особенности и перспективы национального менеджмента// Менеджмент сегодня - М.: Дека – 2008. – 120 с.

7. Менеджмент в России на рубеже веков: опыт лучших и стратегия успеха. - М.: Общественный фонд "Лучшие менеджеры", 2000 г.

8. Мескон М.Х., Основы менеджмента/ Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф.- Пер. с англ. - М.: Дело, 1999.

9. Менеджмент: учеб. пособие [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта Е.Л. Драчева; отв. исполнитель Л.И. Юликов. - Электрон. текстовые данные (4515 bytes). -- М.: ТШТБ РФ, 2002. - Режим доступа: http://www.bibliotekar.ru/biznes-29/6.htm .

10. Методологические принципы формирования российского менеджмента [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта М.А. Картавый, отв. исполнитель А.Н. Нехамкин // Менеджмент в России и за рубежом. - 1999. - № 3. - Режим доступа: http://www.cfin.ru/press/management/1999-3/02.shtml.

11. Особенности российского и западного менеджмента [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта А. Фирсов, отв. исполнитель Ю. Фирсов // I2R.ru: Библиотека Интернет Индустрии. - 2000-2008. - Режим доступа: http://www.i2r.ru/static/220/out_3680.shtml.

12. Поршнев А.Г., Управление организацией: Учебник/ Поршнев А.Г., Румянцева З.П., Соломатин Н.А.- 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 1999.- 300 с.

13. Поиски российской модели менеджмента: взгляды инсайдеров // Рос. журн. менеджмента. Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта Филонович С.Р. - 2004. - Т. 2, № 3. - С. 3-16. - Режим доступа: http://www.ecsocman.edu.ru/rjm/msg/218337.html.

14. Проекция принципов менеджмента Деминга на российскую практику [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта: Лапидус В.А Режим доступа: http://www.klerk.ru/boss/?53210 (09.07.06).

15. Пятнадцать эволюций российского менеджмента [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта Пятенко С. - 07.08.02. - Режим доступа: http://old.e-xecutive.ru/directorsadvices/article_1265.

16. Павроз А. В. Технология E-government в контексте современных административных реформ // Технологии информационного общества – Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединенной конференции. СПб. - 2005. СПб., 2005. – 200 с.

17. Российские менеджеры: социологический взгляд со стороны // Элитариум: Центр дистанционного образования [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта: Абрамов Р.Н. Режим доступа: http://www.elitarium.ru/2007/02/26/rossijjskie_menedzhery.html.

РАЗДЕЛ «ПОЛИТОЛОГИЯ»/ SECTION «POLITICAL SCIENCE»

ТРЕНДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ/ TRENDS OF PUBLIC POLICY

Серия «Политология. Религиоведение»

2012. № 1 (8). С. 12-18 Онлайн-доступ к журналу: http://isu.ru/izvestia

Иркутского

государственного

университета

И З В Е С Т И Я

Проблемы государственного управления в России

А. В. Новикова

Забайкальский государственный университет, г. Чита

В статье рассмотрены проблемы государственного управления и государственной политики, среди которых: совершенствование государственного управления на уровне регионов; организация сотрудничества государственных органов с частным сектором; подбор кадров на государственную гражданскую службу; достижение эффективности государственного управления и государственной политики.

Ключевые слова: государственное управление, государственная политика, эффективность государственного управления.

Динамично развивающееся государство немыслимо без стабильного и эффективного функционирования системы государственного управления, которое, как показывает история, не терпит дилетантов, но требует профессионалов. Не секрет, что в данной сфере всегда ощущался известный дефицит знаний и компетентности. Кроме того, вопрос о качестве государственного управления актуален с точки зрения практических механизмов оценки успешности правления, деятельности конкретных государственных институтов, органов власти.

Государственное управление - это реализация государственной политики через систему органов власти (государственных органов), при которой государственно-властные полномочия делегируются сверху вниз.

Реалии существования нашего общества в настоящее время находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с ча-

стным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления .

В современной России социальные субъекты неохотно идут на согласование своих позиций и интересов, взглядов и ориентаций, для политической культуры регионов страны более характерны нетерпимость к инакомыслию, стремление уничтожить или унизить политического противника. Достигаемые компромиссы носят временный характер, при изменении общей политической ситуации всякие договоренности отбрасываются. Абсолютно понятно, что наличие правовой базы управления - это необходимое требование к любому провозглашающему себя демократическим государству, нацеленному на построение гражданского общества. Данная проблема - одна из самых серьезных в практике управления в современной России .

В России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления. В настоящее время приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.

России необходима система государственного управления мирового класса, для того чтобы страна была в состоянии выдержать международную конкуренцию в мировой экономике, создать привлекательный для российского капитала и российских инвесторов инвестиционный климат, привлечь значительные суммы прямых иностранных инвестиций, а также создать благоприятные условия для развития сектора малых и средних предприятий, служащего двигателем экономического роста, о чем свидетельствует опыт ряда других стран региона .

Проблема усугубляется некомпетентностью некоторых чиновников в государственном аппарате.

Однако главная причина недееспособности государства - всеобщая безответственность как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Решение проблем, стоящих перед государственной властью в современной России, базируется, в первую очередь, на ожиданиях народа, связанных с личностью президента, установлением политической стабильности, демонстрацией властью своих шагов, направленных на повышение уровня жизни людей, постановкой такой проблемы президентом России, ускорением экономического развития страны, перераспределением денежных средств от богатых к бедным слоям населения, созданием законодательной базы, необходимой для проведения этих преобразований в обществе, эффективной работой законодательной и исполнительной ветвей власти .

Происходящие в последнее время сокращения в органах управления в сочетании с частыми перестановками в высшем эшелоне власти, по-

видимому, приводят к обострению проблем подбора и удержания кадров, по мере того как непропорционально большое число более молодых и квалифицированных государственных служащих оставляют государственную службу. Как правило, во многих вновь созданных микроэкономических структурах число вакансий и потребность в квалифицированных работниках оказываются выше, чем в старых структурах. В соответствии с этим необходимо реформировать систему государственных органов, государственных служащих. При урегулировании данной проблемы ведутся работы, в частности, Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» установлено, что основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

Формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

Внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

Повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих .

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятия «государственное управление» .

Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственноправовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемо-стью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в

процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

В настоящий момент для России целевым направлением являются государственное управление и государственная политика на основе беспристрастной, законодательно выверенной системы и современных технологий. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

Совершенствование стиля государственного управления предполагает постановку, анализ и решение многих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное - организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организованность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует, прежде всего, рациональности и эффективности государственного управления .

Нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще российскому государству как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и, одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России.

1. Базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс.

Каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности - это обобщенные цели государства, они составляют духовную основу государственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления.

2. Организация системы государственной власти и управления и ее функционирования как единого организма в едином политическом и правовом пространстве.

Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирования

как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве.

Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность государственного управления обеспечивается:

Реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов;

Правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой;

Высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.

В российском государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным.

Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости преобразования ныне существующей российской государственной власти в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. А до тех пор, пока этого сделано не будет, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.

3. Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством. Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Эффективность государственного управления и государственной политики напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.

4. Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Экономическая, политическая и социальная стабильность общества -один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность общества - состояние, когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на появляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению.

Стабильность общества зависит от уровня институциализации управляющих структур и легитимности органов государственной власти и управления. Развитые государства отличаются от менее развитых, с нестабильными политическими системами, высоким уровнем институциализации, комплексной легитимностью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и общественными делами. Важнейшим политическим фактором стабильности выступают системное равновесие государственной власти и влияние на управление политических партий .

Долгосрочная цель для России - быть жизнеспособной. Показатель, характеризующий эту цель, так и называется - коэффициент жизнеспособности страны. Он складывается из территориальных потенциалов, из потенциалов народонаселения страны, из характеристик единого государственного управления. Каждый из этих потенциалов характеризуется многими показателями. Если говорить о территории, то это ее обустроенность, обороноспособность, ресурсная насыщенность, заселенность, транспортная связанность, экологическая способность к самовоспроизводству. Если говорить о народонаселении, то это - количественные и качественные демографические показатели: рождаемость, смертность, продолжительность жизни, эмиграция. Все это называется народостроительство. Это образованность, интеллектуальность, воспитанность, культурность народа; его здоровье, физическое и психологическое (т. е. духовное). Если говорить о едином государственном управлении в России, то его характеризует, прежде всего, интегрированный, интегративный показатель, называемый качеством государственного управления.

Прежде всего, оно характеризует способность государственного механизма реализовывать публично заявленные цели развития. Качественными характеристиками государственного механизма являются профессионализм, ориентация на национальные интересы и национальную безопасность, патриотичность, порядочность (в смысле коррупционной стойкости). Говорить о приемлемой цене достижения этой цели некорректно. Такое впечатление, что идет какая-то торговля: или цель, или цена.

Речь идет о совершенно естественных для любой страны порядках ее жизнеустройства, порядках и содержании целеполагания и попросту о нормальной, обычной трудовой жизни каждого человека, каждого руководителя, социальных групп общества в целом, институтов - общественных, политических и государственных. Речь не идет ни о каком надрыве. Речь идет о научно обоснованном, осмысленном, работоспособном механизме жизни страны и ее народа .

1. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) : указ Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 (ред. от 12.01.2010) // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

2. Горбунова Л. И. Государственное

1. Executive Order N 261 adopted on 10.03.2009 (amended on 12.01.2010) On the federal program «Reform and development of the public service in the Russian Federation (2009-2013s)».

2. Gorbunova L. I. Public administration / L. I. Gorbunova. -Khabarovsk: DVAGS, 2005. - 18 p.

управление / Л. И. Г орбунова. - Хабаровск: ДВАГС, 2005. - 18 с.

3. Лубский А. В. Государственная власть в России // Российская историческая политология / отв. ред. С. А. Кислицын. -Ростов н/Д, 1998. - 47 с.

4. Пивоваров Ю. С. Русская власть и публичная политика // Полис. - 2006. -№ 1. - С. 18-24.

5. Половинкин П. Д. Основы управле-

ния государственной собственности в России: проблемы теории и практики /

П. Д. Половинкин, А. В. Савченко. - М. : Экономика, 2000. - 31 с.

6. Сморгунов Л. В. Государственное управление и политика: учеб. пособие / Л. В. Сморгунов. - СПб., 2002. -115 с.

7. Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии /

A. И. Соловьев. - М., 2001. - 204 с.

8. Федорищева О. И. Система государственного и муниципального управления: Региональная стратификация политического пространства / О. И. Федорищева, М. А. Молокова. - Орел, 2004. - 60 с.

9. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник /

B. Е.Чиркин. - М., 2003. - 32 с.

10. Национальная идея России как основа проектирования социальноэкономического развития [Электронный ресурс]. - иКЬ: http://www.km.ru/

3. Lubskiy A. V. Governmental authorities in Russia // Russian historic political science / ed. S. A. Kislitsin. -Rostov on/D, 1998. - 47 p.

4. Pivovarov Yu. S. Russian authority and public politics // Polis. - 2006. -N 1. - P. 18-24.

5. Polovinkin P. D. Government base of public domain in Russia: issues of theory and practice / P. D. Polovinkin, A. V. Savchanko. - М. : Economics, 2000. - 13 p.

6. Smorgunov L. V. Public administration and policy // Teaching aid. - SPb., 2002. - 115 p.

7. Solovyev A. I. Political Science: Political theory, political techniques / A. I. Solovyev. - М., 2001. - 204 p.

8. Fedorischeva O. I. System of public and municipal administration: Regional stratification of body politic / O. I. Fedorischeva, M. A. Molokova. -Orel, 2004. - 60 p.

9. Chirkin V. E. Public and municipal administration: textbook / V. E. Chirkin. - М., 2003. - 32 p.

10. National idea of Russia as planning basis for social and economic development . - URL: http://www.km.ru/

Problems of Public Administration in Russia

Transbaikal State University, Chita

The article deals with issues of public administration and public policy such as improvement of public administration at regional level, arrangement of Public-Private partnership, selection of personnel for the Civil Service, accomplishment of efficiency of public administration and public policy.

Key words: public administration, public policy, efficiency of public administration.

Novikova Anna Vladimirovna - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Public and Municipal Administration and Policy, the Transbaikal State University, 672039, Chita, Aleksandro-Zavodskaya St., 30, phone 8(302-2)41-73-36, e-mail: [email protected]

Новикова Анна Владимировна - кандидат политических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и политики Забайкальского государственного университета, 672039, г. Чита, ул. Алек-сандро-Заводская, 30, тел. 8(302-2)41-73-3 6, e-mail: anna_ novikova2 010@mail. ru